دیوان عدالت اداری
1402/08/17
261
ابطال قسمتی از بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری‌ها درخصوص پیش‌بینی اعتبار تشویقی خاص برای برخی کارکنان و مدیران
رای شماره ۶۴۶۲ مورخ ۱۴۰۲/۶/۲۱ هیات عمومی دیوان عدالت اداری÷
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۲/۶/۲۱ شماره دادنامه: ۱۴۰۲۳۱۳۹۰۰۰۱۵۷۶۴۶۲
شماره پرونده: ۰۱۰۶۶۰۷
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای سجاد کریمی پاشاکی
طرف شکایت: سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند ۵ و تبصره ذیل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری‌های کشور
گردش کار:
شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند ۵ و تبصره ذیل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری‌های کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
“به استحضار می‌رساند طرف شکایت طی مکاتبه شماره ۴۶۳۸۱ مورخ ۱۴۰۱/۸/۲۴ بخشنامه بودجه شهرداری‌ها را مستفاد از ماده ۲۵ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها به کلیه معاونین هماهنگی امور عمرانی استانداری‌های کشور به منظور ابلاغ به شهرداری‌ها ارسال کرد.
بر اساس ماده مذکور، بودجه شهرداری‌ها باید بر اساس برنامه‌ها و وظایف و فعالیت‌های مختلف و هزینه هر یک از آنها تنظیم گردد. طرز تنظیم برنامه و بودجه و تفریغ بودجه و نحوه تفکیک وظایف و فعالیت‌ها و انطباق بودجه با برنامه و همچنین طرز برآورد و هزینه به موجب دستورالعملی خواهد بود که به وسیله وزارت کشور تصویب و ابلاغ خواهد شد. لذا بند مورد شکایت بنا به دلایل ذیل قابل ابطال می‌باشد.
اولاً از آنجایی که این بند محدود به ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری و تشریفات مندرج در آن نشده است می‌تواند موجد پرداخت‌هایی چون حق بهره‌وری، حق تلاش، حق کوشش و … که سابقاً در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است گردد. از این رو مبهم نگاری این بند خود مغایر اصول وضوح و شفافیت قوانین و مقررات می‌باشد که متعاقباً می‌تواند پرونده‌های متعددی را ناشی از عمل شهرداری‌ها در این رابطه ایجاد کند. بنابراین مفاد بند ۵ مغایر با بند ۳ سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی ۱۳۷۹/۱۱/۳ مقام معظم رهبری و نیز ماده ۱۲۳ قانون برنامـه ششم توسعـه در لازم‌الاجرا بودن سیاست‌های کلی است.
ثانیاً در ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری که بر شهرداری‌ها به غیر از شهرداری پایتخت حاکم است مجوز پرداخت دو ماه پاداش منوط به اخذ مصوبه هیأت وزیران است. این در حالی می‌باشد که طرف شکایت این جواز را خود صادر کرده است که این امر خارج از حدود اختیارات و تکالیف قانونی و مغایر ماده ۴۱ قانون مارالذکر است.
ثالثاً در فراز پایانی تبصره مذکور، پرداخت پس از تأیید شورای سازمان و یا هیأت‌مدیره مربوطه دانسته شده است این در حالی می‌باشد که مصوبات موضوع بودجه شهرداری وفق بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهردار، می‌بایست به تصویب شورای اسلامی شهر برسد و شورای سازمان و یا هیأت‌مدیره شهرداری در این خصوص صلاحیت قانونی ندارد. در نتیجه با عنایت به اینکه بند معترض‌عنه و تبصره ذیل آن برای شهرداری‌های کشور لازم‌الاجرا و به شرح گفته شده مغایر قوانین و سیاست شرح داده شده می‌باشد، ابطال آن را از بدو صدور استدعا دارد.”
متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:
“بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری‌های کشور
……
فصل سوم ـ ضوابط مالی تهیه و تنظیم بودجه
الف) ضوابط حقوق و دستمزد
…..
بند ۵ ـ پیش‌بینی اعتبار تشویقی خاص برای برخی کارکنان و مدیران شهرداری، سازمان‌های وابسته و شرکت‌های تابع برای انجام امور تأثیرگذار در مدیریت شهری در راستای افزایش بهره‌وری و کارایی.
تبصره ـ شهرداری می‌تواند در راستای ایجاد انگیزه و افزایش بهره‌وری و کارایی کارکنان و مدیران شهرداری و سازمان‌های وابسته و شرکت‌های تابعه نسبت به پرداخت مبالغ خاص برای هر یک از کارکنان که نقش مهمی در پیشبرد اهداف، رفع موانع و مشکلات اجرایی، وصول منابع مازاد، کاهش هزینه‌ها را دارند و این اقدام سبب افزایش کارایی سیستم و رضایتمندی شهروندان شده است با ارایه مستندات و تا سقف حداکثر دو ماه حقوق و مزایای مندرج در حکم کارگزینی افراد، در صورت تکافوی منابع و در سقف اعتبارات مصوب تخصیص یافته، با پیشنهاد شهردار یا رئیس سازمان یا مدیرعامل شرکت و پس از تأیید شورای اسلامی و یا شورای سازمان و یا هیأت‌مدیره مربوطه (حداکثر برای هر فرد یک بار در سال) اقدام نماید. ـ سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور”
مدیر کل دفتر حقوقی و امور قراردادهای سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور به موجب لایحه شماره ۲۳۴۲۷ مورخ ۱۴۰۲/۵/۴ توضیح داده است که:
“۱ـ همان گونه که مستحضرید در اجرای مفاد ماده ۶۲ قانون شهرداری و به منظور ایجاد هماهنگی در امور و نظارت بر فعالیت شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، وظایفی که به موجب قوانین و مقررات بر عهده وزارت کشور می‌باشد از طریق این سازمان صورت می‌پذیرد. بخشنامه بودجه سالیانه شهرداری‌های سراسر کشور به استناد ماده ۲۵ آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها از جمله مواردی است که از طریق این سازمان ابلاغ و شهرداری‌های کشور نیز بر اساس ماده ۲۳ آیین‌نامه اخیرالذکر موظفند نسبت به تهیه برنامه جامع مالی که در آن کلیه خدمات و فعالیت‌ها و اقداماتی که می‌بایست طی سال مالی انجام شود همراه با برآورد مبلغ و میزان مخارج و درآمدهای لازم پیش‌بینی و پس از طی مراحل قانونی آن را اجرا نمایند.
۲ـ موضوع ماده ۴۱ قانون استخدامی کشوری صرفاً در خصوص پرداخت پاداش به کارکنانی است که منشاء خدمات برجسته برای دستگاه هستند مورد نظر است که سازوکار آن به موجب دستورالعمل تشخیص خدمت برجسته از طریق بروز لیاقت‌های ویژه موضوع بند (هـ) تبصره ۴ ماده ۳ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰ مشخص شده است بنابراین مفاد ماده مذکور ارتباطی با بندهای بخشنامه معترض‌عنه ندارد و دو امر متفاوت می‌باشد.
۳ـ موضوع پیش‌بینی اعتبار تشویقی خاص برای برخی از کارکنان و مدیران شهرداری بر اساس تکلیف مندرج در ماده ۱۴ ضوابط اجرایی قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور که پرداخت‌های خاص و به منظور تشویق، ایجاد انگیزه، افزایش بهره‌وری، بهبود کمی و کیفی خدمات و نظایـر آن بیـن کارکنان دستگاه‌های اجرایـی صورت گرفته است که این سازمان به منظـور ایجـاد وحـدت رویـه در شهـرداری‌ها و به منظـور جلوگیری از پرداخت‌های غیر متعارف و متفاوت اقدام به تدوین و ابلاغ بند مذکور نموده است.
۴ ـ شاکی در حالی تبصره ذیل بند بخشنامه معترض‌عنه را مغایر با بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ با اصلاحات و الحاقات بعدی دانسته است که بند ۱۶ ماده ۸۰ قانون اخیرالذکر ناظر به تصویب لوایح یا لغو عوارض شهر با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت می‌باشد. لذا ارتباطی با بخشنامه معترض‌عنه ندارد.
۵ ـ مطابق بند ۱۲ ماده ۸۰ قانون شوراها تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری از وظایف ذاتی شورای اسلامی شهر می‌باشد. بنابراین بدیهی است که اجرای بند ۵ و تبصره ذیل آن مستلزم تصویب شورای اسلامی شهر خواهد بود. در خصوص سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته به شهرداری لازم به توضیح است که بودجه سازمان‌های وابسته که به استناد ماده ۵۴ قانون شهرداری تأسیس شده‌اند، مطابق بودجه شهرداری می‌بایست به تصویب و تأیید شورای اسلامی شهر برسد ولی نسبت به شرکت‌هایی که به موجب ماده ۸۴ قانون شهرداری ایجاد و فعالیت دارند به موجب بخشنامه شماره ۱۹۱۷۱۰ مورخ ۱۳۹۷/۱۰/۱۷ وزیر وقت کشور، بودجه آن شرکت‌ها نیز به همراه بودجه شهرداری به صورت تلفیقی جهت تصویب به شورای اسلامی شهر ارائه خواهد شد. بنابراین قاعده حقوقی جدیدی وضع نشده و تصویب بودجه در سازمان‌های وابسته پس از طی مراحل به تأیید شورای اسلامی شهر خواهد رسید.
۶ ـ در خصوص نحوه اجرای بند ۵ قسمت (الف) فصل سوم بخشنامه معترض‌عنه این سازمان طی نامه شماره ۵۲۹۰۵ مورخ ۱۴۰۱/۹/۲۳ پرداخت موضوع مورد بحث را صرفاً منوط به تأیید کمیته نظام پیشنهادات و در قالب تشویقی خاص و مستند به نامه شماره ۵۳۸۰۰ مورخ ۱۴۰۰/۱۰/۱ سازمان اداری و استخدامی کشور در شهرداری دانسته است که با رعایت کلیه ضوابط مقرر، قابل پرداخت خواهد بود. نحوه اجرا نظام پیشنهادات در شهرداری‌ها به موجب نامه شماره ۱۵۳۹۷ مورخ ۱۴۰۱/۳/۲۹ این سازمان با وحدت ملاک از ماده ۲۰ قانون مدیریت خدمات کشوری به استانداری‌های سراسر کشور ابلاغ شده است.
۷ـ مطابق جزء ۱۰ بند (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه ۱۴۰۲ شهرداری‌ها، رعایت سقف خالص پرداختی به کارکنان مطابق با سقف مقرر در قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور الزامی بوده ضمن اینکه به جهت جلوگیری از پرداخت‌های نامتعارف سقف پرداخت حداکثر دو پایه حقوق در سال و آن هم صرفاً مشروط به تکافوی منابع و پس از پرداخت حقوق و دستمزد کلیه کارکنان در شهرداری امکان‌پذیر خواهد بود.
علی ایحال با امعان نظر به مراتب فوق و به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای رد شکایت از آن مرجع محترم به طرفیت این سازمان مورد استدعاست.”
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۴۰۲/۶/۲۱ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.
رأی هیأت عمومی
اولاً به موجب لایحه قانونی شمول قانون استخدام کشوری (غیر از شهرداری پایتخت) درباره کارکنان شهرداری‌های سراسر کشور مصوب ۱۳۵۸/۶/۲۷ شورای انقلاب، شهرداری‌های سراسر کشور به غیر از شهرداری پایتخت مشمول قانون استخدام کشوری و از لحاظ ضوابط پرداخت با توجه به ماده ۱۲ قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰/۶/۱۳ مشمول این قانون هستند و در نتیجه پرداخت مزایای دیگری به جز آنچه در قوانین فوق پیش‌بینی شده به کارکنان شهرداری‌ها منوط به تصویب قانونگذار است.
ثانیاً با توجه به اینکه ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری صرفاً ناظر به مستخدمینی است که منشأ خدمات برجسته می‌شوند، متن مقرره مورد شکایت منطبق با ماده فوق نیست.
ثالثاً در ماده ۴۱ قانون استخدام کشوری صرفاً با تصویب هیأت وزیران می‌توان تا دو برابر مجموع حقوق و مزایای یک ماه را به مستخدمین مشمول ماده مذکور پرداخت نمود و این در حالی است که در مصوبه مورد شکایت برای پرداخت این سقف چنین امری پیش‌بینی نشده است.
رابعاً هرچند مطابق بند ۱۲ ماده ۸۰ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و مؤسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری با رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری از وظایف ذاتی شورای اسلامی شهر است، لیکن شورای اسلامی شهر درآمد و هزینه‌کرد را تصویب می‌نماید و در زمینه پرداخت مزایا به کارکنان شهرداری‌ها اختیاری ندارد و ضوابط پرداخت حقوق و مزایا در شهرداری ها نیز تابع قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت بوده و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره ۱۲۹۵ ـ ۱۲۹۴ مورخ ۱۴۰۱/۷/۱۹ اعلام کرده است که وضع ضوابط و دستورالعمل درخصوص حقوق و مزایای مدیران و کارکنان شهرداری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مفاد آرای شماره ۳۳۳۵ مورخ ۱۳۹۸/۱۲/۲۸ و شماره ۴۲۷ مورخ ۱۴۰۱/۳/۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مؤید مراتب مذکور است. با توجه به دلایل فوق، بند ۵ و تبصره ذیل آن از بخش (الف) فصل سوم بخشنامه بودجه سال ۱۴۰۲ شهرداری های کشور خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رأی براساس ماده ۹۳ قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب ۱۴۰۲/۲/۱۰) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری