شماره هـ/۸۹/۱۶۷ ۱۴/۵/۱۳۹۱ تاریخ دادنامه: ۲۶/۴/۱۳۹۱ شماره دادنامه: ۲۲۰ کلاسه پرونده: ۸۹/۱۶۷ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲ـ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ شورای اسلامی شهر مشهد گردش کار: اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲ـ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و مفاداً توضیح داده است که: احتراماً به استحضار می‌رساند: اولاً: سابقاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره ۳۴۴ ـ ۲۱/۴/۱۳۸۸ موضوع دعوای بانک صادرات ایران علیه شورای اسلامی شهرستان قائم شهر، مصوبه شورای مذکور را در خصوص تعیین یا افزایش نرخ عوارض محلی نسبت به بانکها، با عنایت به این که فعالیت بانکها و شعب مختلف آنها در امر بانکی در نقاط مختلف کشور و محلی نبودن حوزه فعالیت آنها، مغایر حکم صریح قانونگذار و خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر قائم شهر بوده، مستند به قسمت دوم اصل ۱۷۰ قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری مصوبه مذکور را ابطال کرده است. ثانیاً: شورای اسلامی شهر مشهد نیز مصوبه‌ای به شماره۶۷۴۱/۲ در تاریخ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ صادر کرده است که مغایر با رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق بوده و این مصوبه مانند مصوبه شورای اسلامی شهر قائم شهر خارج از حدود صلاحیت شورا و قابل ابطال است. یادآوری می‌شود، به جهت عدم پرداخت مبالغ تعیین شده، پرونده به کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری احاله و کمیسیون مذکور علی‌رغم آگاهی از رأی هیأت یاد شده هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد، این بانک را به پرداخت مبالغی بابت عوارض محکوم کرده است. نظر به این که بنا به دلایل و مستندات ذیل، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون است، مستند به بند یک ماده ۱۹ قانون دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۸۵ تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه فوق‌الذکر شورای اسلامی شهر مشهد را دارد. دلایل ابطال مصوبه به شرح ذیل است: ۱ـ اصل ۴۴ قـانون اساسی کلیه بخشهای دولتی را در نظام اقتصادی کشور، به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت قرار داده است. از سوی دیگر، مطابق اصل ۵۱ قانون اساسی، هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون. ۲ـ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷ کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی که پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت ۵ سال در ۲/۳/۱۳۸۷ به تأیید شورای نگهبان رسیده است، برقراری هرگونه عوارضی را برای بانکها توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع کرده است. این ماده مقرر می‌دارد: «برقراری هر گونه عوارض ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.» ۳ـ ماده ۵۲ قانون یاد شده نیز دلیل دیگری بر عدم صلاحیت شورای اسلامی شهر در تصویب عوارض بر بانکها است. ماده مذکور مقرر می‌دارد: «برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد.» ۴ـ بند ب ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال ۱۳۷۳ اشعار می‌دارد: وضع هر گونه عوارض دیگر، غیر از موارد پیش‌بینی شده در قانون مذکور برای بانکها منوط به تصویب شورای اقتصاد است نه مرجع دیگری. با توجه به ماده یاد شده، تصویب عوارض برای بانکها از صلاحیت شورای شهر خارج است و بانکها صرفاً عوارض خود را با استناد به مصوبات شورای اقتصاد و ریاست جمهوری پرداخت می کنند. ۵ ـ با توجه به تعریف و مفهوم واحد صنفی در مواد ۲ و ۳ قانون نظام صنفی مصوب سال ۱۳۸۲، بانکها از مصادیق واحدهای صنفی محسوب نمی‌شوند، بلکه مطابق بند الف ماده ۳۱ قانون پولی و بانکی کشور، شرکت سهامی عام تلقی شده و سرمایه آن متعلق به دولت است و بر اساس لایحه قانونی اداره امور بانکها و سایر مقررات خاص اداره می‌شوند. بنابراین بانکها مشمول عوارض صنفی نیستند و تابع قوانین خاص و ویژه‌ای هستند. با عنایت به مطالب عرض شده استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه در هیأت عمومی دیوان را داریم. متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: «متن مصوبه: به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود مبالغ ذیل را به عنوان عوارض کسب و پیشه از تمامی بانکهای دولتی و خصوصی و صندوقهای قرض‌الحسنه و مؤسسات مالی و اعتباری دریافت نماید. واحدهای سرپرستی بانک ماهیانه ۰۰۰/۰۰۰/۲ ریال واحدهای خزانه بانکها در صورت جدا بودن از سرپرستی ماهیانه ۰۰۰/۰۰۰/۱ ریال شعبه بانکها ماهیانه ۰۰۰/۴۰۰/۱ ریال باجه بانکها ماهیانه ۰۰۰/۹۰۰ ریال سایر واحدهای اداری بانکها در صورتی که با یکی از واحدهای فوق مجتمع باشد هر کدام ماهیانه ۰۰۰/۵۰۰ ریال واحدهای سرپرستی مؤسسات مالی و اعتباری ماهیانه ۰۰۰/۴۰۰/۱ ریال شعب مؤسسات مالی و اعتباری ماهیانه ۰۰۰/۵۰۰ ریال صندوقهای قرض‌الحسنه و تعاونی های اعتبار در صورتی که بیشتر از یک شعبه داشته باشند هر شعبه ماهیانه ۰۰۰/۳۰۰ ریال تبصره یک: عوارض فوق اصلاحیه مصوبه مورخ ۲۴/۱۰/۱۳۸۲ شورای اسلامی شهر مشهد است. تبصره دو: کلیه شرایط مندرج در مصوبه فوق و اصلاحات بعدی آن شامل این مصوبه نیز می‌گردد.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۲۶۵۶/۳/ش ـ ۱۹/۵/۱۳۸۹ مفاداً توضیح داده است که: با احترام، بازگشت به نامه شماره هـ ع۸۹/۱۶۷ ـ ۱۸/۳/۱۳۸۹ در زمینه دادخواست اداره امور شعب استان خراسان رضوی بانک ملی ایران در خصوص تقاضای ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲/ش ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ شورای اسلامی شهر مشهد راجع به دریافت عوارض کسب و پیشه از بانکها مراتب زیر به دفاع در مقابل دادخواست یاد شده به استحضار می‌رسد: ۱ـ شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس وظایف و اختیارات مصرح در بند ۱۶ ماده ۷۶ (ماده ۷۱ قدیم) و ماده ۸۰ (ماده ۷۷ قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور طی مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲/ش ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ اقدام به تصویب عوارض کسب و پیشه برای بانکها و مؤسسات قرض‌الحسنه کرده است که جهت تأیید و تصویب نهایی به استاندار وقت استان تقدیم شده است. منشاء تصویب این موضوع آن بود که همان طور که استحضار دارند مکانیزمهای نوین اقتصادی که مردم را از حمل و ارائه اسکناس در معاملات بی‌نیاز کرده وابستگی اقشار مختلف را به بانکها افزایش داده است. حجم فراوان عملیات بانکی به طور روزانه نه تنها دهها هزار سفر درون شهری را برای مراجعه به بانکها و انجام فعالیتهای اقتصادی، اجتماعی و غیره بر ترافیک و حمل و نقل شهری تحمیل می‌سازد بلکه از بخش گسترده‌ای از سایر خدمات شهری که شهرداریها در قالب بیش از ۳۰۰ وظیفه خود ارائه می‌کنند نیز بهره‌مند می‌شوند و سودهای سرشار بانکها، ضمن بهره‌مندی از خدمات شهرداری که امکان فعالیت را برای آنها فراهم آورده است، نصیب اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی می‌شود در حالی که به موجب قانون می‌باید یک درصد سود حاصله را به عنوان عوارض پرداخت می‌کردند لیکن به دلایلی از قبیل متمرکز بودن امور از ارائه اطلاعات لازم برای محاسبه عوارض قانونی اجتناب ورزیده و تنها عوارضی که در برابر آن بسیار ناچیز است به عنوان عوارض کسب و پیشه پرداخت می‌کردند. از همین رو شورای اسلامی شهر مشهد به لایحه شهرداری مشهد مبنی بر تعیین مبالغی مشخص به عنوان عوارض کسب و پیشه بانکها رأی موافق داده و آن را تصویب کرد. البته استاندار خراسان در سال ۱۳۸۳ عوارض مزبور را به تأیید نرسانده و طی نامه شماره۱/۱۱۲۶۱۴ مورخ۹/۱۲/۱۳۸۳ اعلام داشتند که مصوبه شورای اسلامی شهر می‌بایست طبق تبصره ۳ ماده ۸۳ (ماده ۷۸ مکرر ۴ قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، به مراجع ذی‌ربط ابلاغ شود تا اگر نهادهای مرتبط اظهارنظری در خصوص آن دارند جهت اعمال نظر ابراز دارند. به همین دلیل شورای اسلامی شهر طی نامه شماره ۵۵۱۲/۲/ش ـ ۱۵/۱۰/۱۳۸۴ مصوبه مزبور را به مراجع ذی‌ربط از جمله سرپرستی بانکها ابلاغ نموده است. ۲ـ پس از آن که شورای اسلامی شهر مصوبه مزبور را به مراجع مورد نظر ارسال نموده مجدداً طی نامه شماره ۵۹۶۶/۲/ش ـ ۹/۱۱/۱۳۸۴ مصوبه مذکور را جهت تصویب به استانداری تقدیم داشت و همان طور که استحضار دارند طبق ماده ۲ لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب۲۹/۳/۱۳۵۹، استانداران، نمایندگان عالی دولت در استان هستند. بنابراین مسلماً استاندار خراسان رضوی به عنوان نماینده عالی دولت و مسؤول استان از سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود (که در بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها ذکر شده است) آگاه‌تر است تا دیگران، لذا پس از چندین مرحله کارشناسی در استانداری و شورای اسلامی شهر با حضور کارشناسان شورای اسلامی شهر و مسؤولان و کارشناسان دفتر شهری و روستایی استانداری خراسان رضوی، مصوبه معترضٌ‌به طی نامه شماره ۱/۹۱۲۱۲ـ ۱۳/۱۱/۱۳۸۴ به تأیید مقام استاندار رسید که در آن به صراحت قید شده است عوارض کسب و پیشه برای بانکها، مغایرت قانونی ندارد. همان گونه که ملاحظه می فرمایند روال تصویب و تأیید مصوبه مورد اشاره به طور قانونی طی شده و به تأیید مرجع ذی صلاح رسیده است. ۳ـ طبق تعرفه تنفیذی سال ۱۳۶۶ آیت ا... موسوی اردبیلی به عنوان نماینده ولی امر (حضرت امام خمینی ره) و رئیس دیوان عالی کشور، بانکها و برخی از صنوف، موظف به پرداخت یک درصد سود خود به شهرداریها شده‌اند که مسلماً میزان یک درصد سود سرشار بانکها بسیار بیشتر از این مبالغی است که به طور شفاف در مصوبه شورا آمده است. نکته جالب و تأسف بار آن است که بانکها از ابتدا، تعرفه تنفیذی مزبور را اجرا نکرده‌اند و معلوم نیست چه نهادی وظیفه پیگیری اجرای تعرفه تنفیذی مذکور را به عهده داشته که بانکها به این راحتی از اجرای آن سرباز زده اند. ۴ـ نکته حائز اهمیت آن است که پیش از این در سال ۱۳۸۶ به کلاسه پرونده ۸۶/۴۶۲، مؤسسه قرض‌الحسنه بسیجیان، تقاضای ابطال مصوبه یاد شده را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمود که پس از تبادل لوایح از سوی شورای اسلامی شهر، آن هیأت در تاریخ ۲۹/۲/۱۳۸۷ با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل جلسه داده و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره، طی دادنامه شماره ۱۱۳ با اکثریت آراء به شرح زیر مبادرت به صدور رأی کرد که : « نظر به تبصره یک ماده ۵ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب ۱۳۸۱ در باب جواز وضع عوارض محلی جدید و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب ۱۳۷۵، مصوبه شماره ۶۷۴۱ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ شورای اسلامی شهر مبنی بر برقراری عوارض کسب و پیشه از بانکهای دولتی، خصوصی و قرض‌الحسنه و مؤسسات مالی و اعتباری مغایرتی با قانون ندارد». بنابراین بر خلاف نظر خواهان، به اذعان اکثریت اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون نبوده بلکه قانونی است. علاوه بر آن رأی شماره ۸۷۰۹۹۷۵۱۱۲۸۰۱۰۰۴ ـ ۲۰/۹/۱۳۸۷ شعبه ۳۳ دادگاه عمومی حقوقی مشهد که تصویر آن پیوست است به قانونی بودن مصوبه به طور مستدل اشعار دارد. ۵ ـ مطلب دیگری که به استحضار می‌رساند این است که اولاً: موضوع مصوبه معترضٌ‌به، مالیات نیست بلکه عوارض است و اختلاف شکلی و ماهوی میان این دو مقوله قابل دریافت، وجود دارد که شرح و توضیح آن از حوصله این لایحه خارج است. ثانیاً: عوارض یاد شده به استناد و بر اساس قانون تصویب شده است زیرا چنین اختیاری از خود قانونگذار به شوراهای اسلامی شهرها داده است. ۶ ـ بر خلاف اظهارات شاکی در بند ۲ دلایل ابطال مصوبه که در دادخواست وی آمده است، قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هر گونه عوارضی را برای بانکها ممنوع اعلام نکرده است بلکه «برقراری عوارض بر سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع شده است» در حالی که مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد هیچ تصمیمی مبنی بر دریافت عوارض از سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری نگرفته است بلکه مبلغ مشخصی را به صورت روشن و شفاف تعیین کرده است که بانکها مکلف به پرداخت آن شده‌اند در حالی که اگر بر سود سپرده‌گذاری یا سایر عملیات مالی اشخاص، عوارض مصوب می‌نمود، لازمه آن این بود که سپرده‌گذاری اشخاص در بانکها یا دیگر عملیات مالی آنها در بانک، موضوع دریافت عوارض قرار می‌گرفت در صورتی که برابر مصوبه‌این شورا هیچ عوارضی به سود سپرده‌گذاری اشخاص در بانکها و دیگر اقدامات و عملیات مالی آنها مانند پرداخت قبوض، دریافت وجه، واریز وجه، افتتاح حساب، عملیات میان بانکی و ... تعلق نمی‌گیرد و اساساً این موارد از موضوع مصوبه خارج است. ۷ـ مطلب دیگر آن است که شورای اسلامی شهر مشهد، عوارض صنفی برای بانکها تصویب نکرده است که در آن صورت با این استدلال که بانکها مشمول عوارض صنفی نیستند، مغایرت داشته باشد. ۸ ـ بند ب ماده ۳۰ قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، مصوب سال۱۳۷۳ مربوط به پیش از تصویب قانون تجمیع عوارض (مصوب سال ۱۳۸۱) می‌باشد و با قانون یاد شده ملغی شده است. لذا استناد به آن فاقد هر گونه وجاهت برای بعد از زمان تصویب و اجرای قانون تجمیع عوارض است. با عـنایت به مراتب بالا که به استحـضارتان رسانده شد شورای اسلامی شهر مشهد تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر رد دادخواست صدرالاشاره را از محضر شما بزرگواران دارد. موضوع در جلسه ۲۶/۴/۱۳۹۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد. اکثریت اعضاء حاضر در جلسه به لحاظ این که در خصوص خواسته، رأی شماره ۱۱۳ـ ۲۹/۲/۱۳۸۷ صادر شده است موضوع را قابل طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص ندادند لیکن رئیس دیوان عدالت اداری با اعمال ماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال ۱۳۸۴ نسبت به رأی مـذکور، ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱/۲/ش ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ شورای اسلامی شهر مشهد را به جهت مغایرت حکم آن با مقررات قانونی مربوط به صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در اخذ عوارض محلی، درخواست می‌کند. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند. رأی هیأت عمومی الف: دادخواست اداره امور شعب بانک ملی ایران به لحاظ وجود رأی شماره ۱۱۳ـ ۲۹/۲/۱۳۸۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص خواسته، قابل طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد. ب: حکم مقرر در تبصره ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۷/۲/۱۳۸۷ مبنی بر این که، شوراهای اسلامی شهر و بخش برای وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام دارند، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی را ندارند. با توجه به مراتب مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در حدی که ناظر بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض‌الحسنه و تعاونیهای اعتباری و مراکزی که حوزه فعالیت کشوری و غیرمحلی دارند، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد و مغایر قانون است و با اجازه حاصل ازماده ۵۳ الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالـت اداری ضـمن نقـض رأی شـماره ۱۱۳ـ ۲۹/۲/۱۳۸۷ هیأت عمومی، با استناد به بند یک ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال مصوبه شماره ۶۷۴۱ ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۳ شورای اسلامی شهر مشهد به جهت مذکور صادر و اعلام می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری