شماره هـ/۸۹/۶۲۲ ۱۷/۳/۱۳۹۲ تاریخ دادنامه: ۳۰/۲/۱۳۹۲ شماره دادنامه: ۱۵۳ کلاسه پرونده: ۸۹/۶۲۲ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای محمدباقر فروتن سرائی موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (۲) ذیل ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی شهر تبریز گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند (۲) ذیل ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی شهر تبریز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که: «احتراماً، به استحضار می‌رساند این جانب به موجب کپی مصدق سند مالکیت پیوست مالک پلاک ثبتی ۷۹۳/۸ واقع در بخش ۹ تبریز می‌باشم که ملک موصوف را در سال ۱۳۶۹ خریداری و نسبت به احداث کارخانه در آن اقدام و در تاریخ ۲۵/۸/۱۳۷۳ از طریق ماده ۱۴۷ قانون ثبت سند مالکیت اخذ که کارخانه احداثی نیز در صفحه سوم آن درج شده است. علی‌هذا هم خرید و هم احداث کارخانه و هم اخذ سند مالکیت همگی قبل از تصویب طرح جامع جدید شهر یعنی ۲۸/۱۱/۱۳۷۴ بوده و پس از تصویب طرح جامع مزبور بدون اراده و تقاضای این جانب وارد محدوده شهر شده لیکن متأسفانه شورای شهر تبریز طبق ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی از املاک اشخاص من‌جمله این جانب به‌عنوان عوارض سهم خدمات عمومی و شهرداری بابت ورود به محدوده شهر سهمی معادل ۵۵% کل عرصه از مالکان مطالبه می‌نماید در صورتی که شورای محترم نگهبان در موارد عدیده من‌جمله پرونده کلاسه ۷۷/۱۶۹ و ۸۲/۶۲۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری چنین مصوباتی را که به صورت مطلق و بدون تقاضای صاحبان زمین بابت استفاده از مزایای ورود به محدوده شهر سهمی را به شهرداری اختصاص می‌دهند خلاف شرع اعلام کرده و دیوان عدالت اداری نیز مصوبه‌های مشابه را در تمام موارد ابطال کرده است. علی ای حال با عنایت به مراتب و این که مصوبه مورد اعتراض مغایر با شرع و قاعده تسلیط و اصول قانون اساسی مبنی بر اقدام مالکیت مشروع اشخاص و خارج از حدود اختیارات شورای شهر می‌باشد، لذا مستنداً به بند ۱ ماده ۱۹ و ماده ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری از آن مرجع رسیدگی و ابطال مصوبه مزبور مورد تقاضا است. ضمناً با توجه به این که شهرداری تبریز در صدد اخذ عوارض به استناد مصوبه مارالذکر می‌باشد در صورت اجرای این مصوبه خسارتی متوجه این جانب خواهد شد که در آتیه جبران آن متعذر می‌باشد، لذا مستنداً به ماده ۲۵ قانون دیوان عدالت اداری صدور دستور موقت مبنی بر توقف اجرای مفاد مصوبه معترضٌ عنه نیز مورد استدعاست.» متعاقباً شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقصی که از سوی اداره کل هیأت عمومی در اجرای ماده ۳۸ قانون دیوان عدالت اداری برای وی ارسال شده بود، به موجب لایحه‌ای که به شماره ۲۱۸۸/۷۱۱/د۴۱ـ ۲۱/۱۰/۱۳۸۹ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که: «ماده ۲۴ شورای اسلامی شهر تبریز در رابطه با تعیین عوارض محلی مخالف فرمان مقام معظم رهبری مدظله‌العالی و خلاف شرع مقدس اسلام و مغایر دادنامه شماره ۴۲ـ ۲۵/۲/۱۳۷۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های آن و اصول و قواعد حاکم بر کیفیت رسیدگی به ادعای تخلفات ساختمانی در کمیسیونهای بدوی تجدیدنظر ماده ۱۰۰ شهرداری بوده و مصوبه شماره ۲۹/۹۰۰۱ـ ۲۸/۴/۱۳۷۷ شهرداری تبریز در موارد مشابه طی دادنامه شماره ۴۶ـ ۴/۲/۱۳۸۴ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده و شورای نگهبان نیز طی نظریه شماره ۱۷۵۶/۲۱/۸۰ ـ ۲۱/۴/۱۳۸۰ خلاف شرع تشخیص داده است. لذا به لحاظ خلاف شرع و قانون و خارج اختیار بودن ماده ۲۴ مارالذکر به دلایل فوق البیان، تقاضای ابطال آن را دارم.» همچنین شاکی به موجب لایحه ای که به شماره ۲۵۵۹/۷۱۱/د۴۱ـ ۱۰/۱۲/۱۳۸۹ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که ادعای وی از حیث مغایرت با موازین شرع متوجه بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه مورد شکایت است. متن ماده ۲۴ و تبصره‌های ذیل آن در خصوص تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز به قرار زیر است: «ماده ۲۴ـ عوارض سهم خدمات عمومی و شهرداری در محدوده و حریم شهر ۱ـ در کلیه املاکی که داخل حریم شهر واقع شده‌اند و اعیانیهای آنها به هر نحوی از انحاء ابقا شوند عوارض عرصه به عنوان سهم خدمات عمومی مطابق جدولهای ذیل محاسبه و اخذ خواهد شد و صدور گواهی عدم خلاف و یا هر نوع گواهی به منزله ارزش افزوده عرصه ملک نخواهد بود. الف: عوارض عرصه از مسکونی: مساحت عرصه ضریب P به ازای هر مترمربع در شهرداریهای مناطق به غیر از منطقه ۸ و ۹ عرصه با هر مساحتی در مناطق ۵ ـ۳ـ۲ـ۱ در مناطق ۱۰ـ۷ـ۶ ـ۴ ۱۰ ۵ ب: عوارض عرصه از غیر مسکونی: مساحت عرصه ضریب P به ازای هر مترمربع در شهرداریهای مناطق به غیر از منطقه ۸ و ۹ عرصه تا ۳۰۰۰ متر ۱۸ عرصه از ۳۰۰۱ به بالا ۲۵ تبصره ۱: در جدولهای فوق حداقل ارزش منطقه ای در مناطق ۱۰ـ۷ـ۶ ـ۴ مبلغ ۵۰۰۰ ریال و در مناطق (۸ ـ ۵ ـ۳ـ۲ـ۱) مبلغ ۱۰۰۰۰ ریال می‌باشد به عرصه مسکونی‌های کمتر از ۲۰۰ مترمربع که دارای اعیانی بوده و همچنین کارگاههایی که کمتر از ۵۰۰ مترمربع که سال احداث آن قبل از تاریخ ۱/۱/۱۳۷۰ باشد عوارض عرصه شامل نخواهد شد. تبصره ۲: حفظ کلیه اراضی فاقد اعیانی در داخل محدوده شهر با هر نوع استفاده الزامی است و در صورت تقاضای ارزش افزوده توسط مالکان با طی مراحل قانونی از طریق کمیسیون ( ماده ۵) قرار خواهد گرفت. ۲ـ در صورت درخواست مالکان اراضی و املاک واقع در داخل محدوده شهر جهت استفاده از مزایای توسعه و عمران شهری عوارض سهم خدمات عمومی معادل ۵۵% از کل عرصه و تا ۲۰% عرصه سهم شهرداری به شرط تصویب در کمیسیون ( ماده۵) محاسبه و اخذ خواهد شد که در این حالت سهم شهرداری در اراضی زراعی و بایر از حداقل ۶۰% و در باغات از حداقل ۷۰% کمتر نخواهد بود در این صورت عوارض و جرایم قطع اشجار به‌عهده شهرداری خواهد بود. ۳ـ در کلیه اراضی و املاکی که صاحبان آنها با تصویب کمیسیون ماده ۵ نسبت به‌آماده سازی ـ ایجاد معابر رأساً اقدام می‌نمایند علاوه از واگذاری کلیه کاربریهای عمومی به شهرداری حداقل ۱۰ تا ۱۵% از کل عرصه ملک به عنوان سهم شهرداری تعلق خواهد گرفت. تبصره ۱: حفظ باغات و توسعه آنها در اولویت اول برنامه‌های فضای سبز شهرداری می‌باشد و مصوبات کمیسیون ماده ۵ در ارتباط با نحوه اقدام شهرداری از قبیل باغات چایکنار و ... همچنین به قوت خود باقی است. تبصره ۲: اعیانی واقع در محدوده قانونی روستاهای وارد شده به محدوده شهر مجاز هستند و عوارض احداث بر آنها تعلق نمی‌گیرد و فقط شامل بندهای فوق‌الذکر می‌باشند.» در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تبریز به موجب لایحه شماره ۵۸۰۰۰۱۳ ـ ۱۰/۱/۱۳۹۰ توضیح داده است که: «بـه استحضار عالی می‌رسـاند کـه تعرفه عـوارض محلی مصوب شورای اسلامی شهر و بـه تبع آن مـاده ۲۴ و تبصره‌های ذیل آن از تعرفه یاد شده که موضوع شکایت شاکی پرونده می‌باشد ناشی از اختیارات قانونی شورای اسلامی است که در تصویب و وضع تعرفه عوارض محلی مأذون از قبل قانونگذار بوده و انجام این امر برابر قوانین حاکم و جاری تجویز شده است. همان طور که استحضار دارید مطابق بند ۱۶ ماده ۷۶ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ مربوط به وظایف شورای اسلامی شهر، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت از اختیارات شوراها اعلام شده است. علاوه بر آن ماده ۸۰ قانون مذکور می‌گوید: شورای اسلامی شهر و دهستان می‌توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به‌منظور تأمین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین‌نامه مصوب هیأت وزیران اقدام نمایند. همچنین تبصره ۱ ذیل ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب ۱۳۸۷ وضع عوارض محلی جدید را که تکلیف آنها در قانون مذکور مشخص نشده است توسط شوراهای اسلامی شهر و بخش تجویز کرده است. با توجه به اختیارات قانونی ذکر شده شورای اسلامی شهر تبریز در اجرای دستورالعمل ماده ۱۴ قانون زمین شهری و تبصره ۴ ذیل ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، با تصویب ماده ۲۴ عوارض محلی و بندهای ذیل آن عوارضی را در مورد اراضی که دارای کاربریهای عمومی ـ فضای سبز و به‌صورت بایر یا مزروعی و مشجر هستند و وارد محدوده شهر می‌شوند و اعیانیهای غیرقانونی احداث شده در آنها توسط کمیسیونهای ماده صد ابقاء می‌شوند و در نهایت از امتیازات ورود به محدوده خدمات شهری بهره‌مند می‌شوند عوارضی وضع کرده است که با توجه به وضع و شرایط حاکم به ملک و اعیانیهای متعلق به شاکی موضوع مشمول ماده ۲۴ و شق الف و ب از بند ۲ ذیل ماده مذکور از تعرفه عوارض محلی می‌باشد. برخلاف ادعا و اعتقاد شاکی مصوبه موضوع بحث شورای اسلامی شهر تبریز هیچ مغایرت و مخالفت با فرمان مقام معظم رهبری و موازین شرع مقدس اسلام ندارد و هیچ‌گونه تعارضی بین این مصوبه و ماده ۱۰۰ قانون شهرداری و تبصره‌های الحاقی ذیل آن مشهود نیست. همچنین آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که مورد استناد شاکی قرار گرفته است ارتباطی به ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی مصوب شورای اسلامی شهر تبریز ندارد و مربوط به موضوع و تصمیم دیگری است و بالاخره شورای نگهبان قانون اساسی هم در رابطه با خلاف شرع بودن ماده ۲۴ موضوع بحث اعلام نظر نکرده است. با عرض مراتب و توجهاً به این که مصوبه مورد نظر شورای اسلامی شهر تبریز مبنای قانونی و در نهایت منشأ و مأخذ مشروع دارد و به منظور تأمین نیازهای خدمات سطح شهری وضع شده است. علی‌هذا تقاضای صدور حکم به رد شکایت و خواسته شاکی را دارد.» قائم مقام دبیر شورای نگهبان نیز در خصوص ادعای مغایرت مصوبه مذکور با شرع، طی نامه شماره ۴۲۶۱۹/۳۰/۹۰ـ ۲۹/۳/۱۳۹۰ اعلام کرده است که: «موضوع بند ۲ ذیل تبصره ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی شهر تبریز در جلسه مورخ ۲۵/۳/۱۳۹۰ فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که فقهای معظم به شرح زیر اعلام می گردد: بند (۲) ماده (۲۴) مصوبه مذکور مستقلاً خلاف موازین شرع تشخیص داده نشد، ولی چون خلاف تبصره (۴) ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۷ می‌باشد، از زمان تصویب در حدود مغایرت با مصوبه مذکور باید ابطال شود.» همچنین شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۵۸۰۰۷۹۲ ـ ۲۴/۷/۱۳۹۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی شده توضیح داده است که: «نظر به این که فقهای محترم شورای نگهبان مصوبه مورد شکایت (موضوع بند ۲ ذیل تبصره ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی شهر تبریز) خلاف موازین شرع تشخیص نداده‌اند ولی چون برخلاف تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۷ تشخیص داده‌اند. لذا تقاضای اعمال ماده ۲۰ قانون دیوان عدالت اداری مبنی بر اثر ابطال از زمان تصویب مصوبه را دارم.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می کند. رأی هیأت عمومی اولاً: نظر به این که قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره ۴۲۶۱۹/۳۰/۹۰ـ ۲۹/۳/۱۳۹۰ اعلام کرده است که فقهای شورای نگهبان بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی شهر تبریز را مستقلاً خلاف موازین شرع تشخیص نداده‌اند، بنابراین در اجرای ماده ۴۱ قانون دیوان عدالت اداری و متابعت از نظر فقهای شورای نگهبان، بند ۲ ماده ۲۴ مصوبه مورد اعتراض از بُعد شرعی قابل ابطال نیست. ثانیاً: در تبصره ۴ قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب ۲۹/۸/۱۳۶۷ مقرر شده است کـه: «در مـواردی کـه تهیه زمیـن عوض در داخـل محـدوده‌های مجاز بـرای قطعه‌بنـدی و تفکیک و ساختمان‌سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تـأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌تـوانند در مقابـل موافقت بـا تقاضای صاحبان اراضی بـرای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به‌عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ۲۰% از اراضی آنها برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به طور رایگان دریافت نمایند.» نظر به این که اجرای حکم مذکور به شرایطی از جمله تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه عمران شهر موکول شده است و حداکثر تا ۲۰% اراضی به طور رایگان قابل دریافت است، بنابراین بند ۲ ماده ۲۴ تعرفه عوارض محلی شهرداری تبریز که مازاد بر حکم مقنن جواز اخذ رایگان زمین اشخاص را مقرر کرده است خلاف قانون است و به استناد بند ۱ ماده ۱۹ و مواد ۲۰ و ۴۲ قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب ابطال می شود. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ علی مبشری