رأی شماره ۵۵۱ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمتهایی از بند یک و ابطا

شماره هـ/۹۰/۱۱۱۰                                                                      ۱۳/۹/۱۳۹۲     تاریخ دادنامه: ۲۰/۸/۱۳۹۲       شماره دادنامه: ۵۵۱       کلاسه پرونده: ۹۰/۱۱۱۰ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای علی سلیمانی شایسته موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد ۳۹ و ۲۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان گردش‌کار: آقای علی سلیمانی شایسته به نمایندگی بانک پارسیان به موجب دادخواستی ابطال مواد ۳۹ و ۲۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: احتراماً، به وکالت از بانک پارسیان به استحضار می‌رساند، شورای اسلامی شهر زاهدان در سال ۱۳۸۷ به شرح تصویر مصوبه پیوست مبادرت به وضع عوارض تابلو و عابر بانک کرده است و کمیسیون ماده ۷۷ شهرداری نیز مستنداً به مصوبه مذکور طی رأی شماره ۱/۲/۳۲۶ـ ۴/۶/۱۳۸۹ این بانک را محکوم به پرداخت مبلغ ۰۰۰/۲۰۰/۴ و ۰۰۰/۴۸۰/۲۴ ریال به شرح تصویر فیشهای سند رسمی بابت عوارض تابلو کرده است. در حالی که وضع مصوبه مذکور منطبق با مقررات و آرای صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و بنا به مراتب معروضی، موجبات ابطال آن فراهم است. بدیهی است متعاقب احراز حقانیت بانک و ابطال مصوبه مذکور اقدام مقتضی در راستای اعتراض به رأی کمیسیون به عمل خواهد آمد. ضمناً می‌باید بین حدود اختیارات شورای اسلامی شهر و شهرداریها در وضع عوارض جدید و حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که وضع عوارض و انواع آن و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که در صلاحیت شورای شهر باشد قایل به تفکیک شده وفق تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشند موظفند موارد را حداکثر تا ۵/۱۱/ هر سال برای اعلام عمومی در جراید تصویب و اعلام نماید. گرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها، مستلزم رعایت تشریفات قانونی شده لیکن آراء صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری من جمله رأی شماره ۲ـ ۲۶/۱/۱۳۸۹ مصوبات شورای اسلامی شهر یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها به دلیل محلی نبودن آن و حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال شده است. بنابراین آراء مذکور حکایت از غیرقانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی منحصر پیرامون تعیین عوارض محلی برای بانکها دارد زیرا ماهیت و فعالیت بانکها محلی نیست از آن جا که شوراهای شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می‌باشند امکان تفسیر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف، متفاوت نبوده و به لحاظ امکان تفسیر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف و به لحاظ وحدت موضوع، تنقیح مناط از آراء صدرالاشعار، به منزله تسری حکم مصرح در آن به‌موارد مشابه، متصور است. زیرا بر اساس قوانین موضوعه و واحد تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته است و نمی‌توان در برخی شهرستانها فعالیت بانک را محلی و ملزم به پرداخت عوارض و در سایر شهرستانها به لحاظ محلی نبودن فعالیت بانکها آنها از پرداخت عوارض محلی معاف باشند که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته است و موجبات تشتت آراء فراهم و تعارض این قسم مصوبات با رویه متداول، اقتضای ابطال این قسم مصوبات را به دنبال خواهد داشت. با عنایت به شرح فوق ابطال مصوبات شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ در قسمت مواد ۲۹ و ۳۹ مربوط به عوارض تابلو و عابر بانک را دارد.» متن مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان در قسمتهای مورد اعتراض به قرار زیر است: «ماده ۲۹ـ عوارض نصب تابلو و آگهی های تجاری استاندارد تابلو مجاز به اندازه دهنه مغازه در ارتفاع یک متر و سی سانتیمتر با شرایط ذیل می‌باشد: ۱ـ تابلو نصب شده در سر درب مغازه نباید از لبه پشت بام بالاتر باشد و در حد معرفی نشانه کسب بلامانع است که در این مرحله عوارض ندارد. چنانچه تابلو از لبه پشت بام تجاوز نماید مقدار اضافی مورد محاسبه عوارض به روش ذیل خواهد بود (زمان نصب× قیمت منطقه‌ای× مساحت اضافی) ضمناً تابلوهایی که جهت تبلیغات کالاهای شرکتها و واحدهای تولیدی و کارخانجات داخلی و خارجی مورد استفاده قرار می‌گیرد مشمول عوارض خواهند بود. ۲ـ استفاده از تابلو شناسایی یا تبلیغات تجاری روی پشت بام مجاز نمی‌باشد و در موارد خاص و با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان، عوارضی معادل مساحت تابلو ضرب در قیمت منطقه‌ای ضرب در زمان نصب (ماه) محاسبه و اخذ می‌شود. در میادین و تقاطع‌ها به قیمت محاسبه شده ۲۰ درصد اضافه می‌شود. ۳ـ درج آگهی تبلیغات در روی دیوارها و نصب خودسرانه تابلو در محدوده و حریم شهر ممنوع است و از متخلفان ماهیانه معادل ده برابر قیمت منطقه‌ای از زمان نصب تا زمان برچیده شدن و پاک کردن عوارض محاسبه و وصول خواهد شد. ۴ـ تابلوهای پزشکان می‌باید به اندازه استاندار ( ۷۰×۵۰) و به صورت نردبانی براساس موقعیت هر واحد در ساختمان و طبقات ساختمان نصب شود. عوارض تابلوهای پزشکان در معابر عمومی معادل دو برابر قیمت منطقه‌ای، در میادین و تقاطع ها ۳ برابر قیمت منطقه‌ای در هر ماه خواهد بود. ۵ـ نصب پلاکارد با هماهنگی شهرداری برای تبلیغات مجاز است و عوارض آن برای امور آموزشی و فرهنگی برای هر پلاکارد به ابعاد حداکثر (۹۰×۵۰/۱) به صورت آویز در خیابانهای اصلی روزانه ۳۵۰۰۰ ریال و در میادین و تقاطع‌ها ۴۵۰۰ ریال خواهد بود و برای امور تجاری در خیابان اصلی روزانه ۶۰۰۰ و در میادین ۷۰۰۰ ریال خواهد بود. ۶ـ نصب داربست در خیابان اصلی روزانه برای هر مترمربع ۱۲۰۰۰ ریال و در میادین و تقاطعها برای هر مترمربع ۱۷۰۰۰ ریال خواهد بود. ۷ـ تبلیغات بانکها و استقرار خودروهای جوایز قرض الحسنه به منظور تبلیغات در معابر برای هر دستگاه خودرو در هر دوره سه ماهه و کمتر از آن ۰۰۰/۰۰۰/۶ ریال خواهد بود.» «ماده ۳۹ نوع عوارض مأخذ و نحوه محاسبه توضیحات عوارض هر دستگاه عابر بانک ماهیانه ۰۰۰/۳۵۰ ریال تبصره یک: کلیه بانکها اعم از خ ص وصی و دولتی و صندوقهای قرض الحسنه و تعاونیهای اعتبار موظف به پرداخت عوارض این ماده هستند. در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر زاهدان، به موجب لایحه شماره ۲۵۲۶/۱۲/۱۰۰/ش ـ ۱۷/۱۲/۱۳۹۰، توضیح داده است که: «سلام علیکم: احتراماً، عطف به نامه شماره ۹۰۰۹۹۸۰۹۰۰۸۳۳۲۹ـ ۲۵/۱۰/۱۳۹۰ در خصوص پرونده کلاسه ۹۰/۱۱۱۰ در مورد درخواست تقدیمی بانک پارسیان به طرفیت شهرداری و شورای اسلامی شهر به خواسته ابطال مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰/ش ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ در قسمت مواد ۳۹ و ۲۹ تعرفه محلی وصول عوارض سال ۱۳۸۷ با عنایت به این که در توضیح و تبیین خواسته خویش اعلام کرده است که: می‌باید بین حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر و شهرداریها در وضع عوارض جدید و حدود صلاحیت شورای اسلامی شهر و این که موضوع و ماهیت فعالیت بانک در زمره مواردی که در صلاحیت شورای شهر باشد قابل به تفکیک شد گرچه وضع عوارض محلی توسط شوراها مستلزم رعایت تشریفات قانونی شده لیکن آراء صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری من جمله رأی شماره ۲ـ ۲۶/۱/۱۳۸۹ مصوبات شوراهای اسلامی شهر یزد پیرامون وضع عوارض و بهای خدمات برای بانکها به دلیل محلی نبودن آن و حوزه فعالیت بانکها و شعب آنها در نقاط مختلف کشور ابطال شده است. بنابراین آراء مذکور حکایت از غیرقانونی بودن مصوبات شوراهای اسلامی شهر پیرامون عوارض محلی برای بانکها دارد زیرا ماهیت و فعالیت بانکها محلی نیست و... به استحضار می‌رساند: مقنن در تبصره۶ ذیل ماده۹۶ قانون‌شهرداری پذیرفته است که «اراضی کوچه‌های عمومی و میدانها و پیاده‌روها و خیابانها و به طور کلی معابر و بستر رودخانه‌ها و نهرها و مجاری فاضلاب شهرها و باغهای عمومی و گورستانهای عمومی و درختهای معابر عمومی واقع در محدوده هر شهر که مورد استفاده عموم است ملک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری است.» حسب پیشنهاد شهرداری به شماره ۳۷۵۸۹/۱/۲ـ ۱/۱۰/۱۳۸۶ شورای اسلامی شهر زاهدان با استفاده از اختیـارات حاصله از مـاده ۹۲ قانون شهرداری و مـاده ۷۷ و بنـد ۱۶ مـاده ۷۱ قانـون تشکیلات وظایـف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب سال ۱۳۷۵ و اصلاحی سالهای ۱۳۸۶ و ۱۳۸۲ و تبصره ۱ ماده ۵ قانون موسوم به تجمیع عوارض مصوب ۲۲/۱۰/۱۳۸۱ تسری یافته به تبصره ۱ ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده که تماماً بر محلی بودن عوارض تأکید داشته و دریافت و وصول این عوارض و نیز مرجع تصویب‌کننده آن شوراهای اسلامی هر شهر است با رعایت مقررات شکلی وضع عوارض اقدام به تصویب مواد ۲۹ و ۴۲ تعرفه وصول عوارض که عوارض محلی بوده و بر اساس اختیار قانونی شورای شهر برقرار شده است ماهیت و شکل عوارض محلی که توسط شوراها وضع می‌شوند اساساً با عوارضی که در بعد ملی به وسیله قانون برقرار می‌شوند متفاوت است قانون موسوم به تجمیع عوارض به هیچ عنوان مترصد سلب اختیار شوراها در وضع عوارض نبوده و حتی صراحتاً به آن اشاره کرده است همین امر پس از قانون موسوم به تجمیع عوارض به صورت روشنتری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز مورد تأکید قرار گرفته است در نهایت بر اساس ماده ۸۰ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها و ماده ۱۲ آیین‌نامه اجرایی نحوه وصول عوارض مصوب سال ۱۳۷۸ مراتب جهت تصویب نهایی به فرمانداری و استانداری سیستان و بلوچستان ارسال شده است همان گونه که مستحضرید تا زمانی که این عوارض از طرف فرمانداری مورد اعتراض قرار نگرفته و شورای حل اختلاف استان آن را تغییر نداده یا حسب ماده ۷۷ قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراها مصوب سال ۱۳۷۵ به وسیله وزیر کشور لغو و اصلاح نشده به قوت خود باقی است و قابل وصول است. مضافاً این که اگر وضع عوارض و تعرفه‌های سالیانه مصوب شورای شهر را غیرقانونی بدانیم اصولاً وجهی برای تأمین بودجه شهرداری باقی نمی‌ماند لازم به ذکر است بانکها در حال حاضر به صورت بنگاههای اقتصادی عمل کرده و با توجه به فعالیتهای گسترده‌ای که دارند روزانه محل مراجعه تعداد زیادی از شهروندان بوده و بدیهی است که تردد کارکنان بانکها و مراجعین بی‌شمار آنها و نصب تابلوهای تبلیغاتی از طرف بانکها و برطرف کردن مشکلات ترافیکی و پارکینگ و جمع‌آوری ضایعات حاصله انجام خدمات فوق‌العاده‌ای را اقتضا دارد و مبالغ تعیین شده در تعرفه‌ها جزء ناچیزی از بهای این حقوق حقه بوده است. لذا استدلال بانک پارسیان مبنی بر اثبات غیرمحلی بودن فعالیت بانکها به استناد رأی شماره ۲ـ ۲۶/۱/۱۳۸۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری موجه نیست و از لحاظ این شورا پذیرفته نیست چرا که کلیه بانکها در هر شهر، دارای مؤسسات و شعب وابسته هستند و فعالیت بانکی را صرفاً برای همان محل انجام می‌دهند، بنابراین محلی محسوب شده است و مشمول اخذ عوارض به‌استناد قوانین ذکر شده هستند، لذا با عنایت به مکاتبه فوق استدعا دارد این موارد در رسیدگی مطمح نظر قرار گیرد.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند. رأی هیأت عمومی الف ـ با توجه به این که مطابق بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، شوراهای اسلامی می‌توانند متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به وضع عوارض مبادرت ورزند، بنابراین فراز ابتدایی و پایان بند ۱ ماده ۲۹ مصوبه شماره ۲۷۲۹/۷/۱۰۰ـ ۳/۱۱/۱۳۸۷ شورای اسلامی شهر زاهدان موضوع تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۸ مبنی بر ممنوعیت وضع عوارض تابلوی منصوبه بر سر درِ مغازه‌ها که مبین محل کسب است و همچنین تجویز اخذ عوارض بر تابلوهایی که برای تبلیغات کالاهای شرکتها و واحدهای تولیدی وکارخانجات داخلی و خارجی مورد استفاده قرار می‌گیرد، به لحاظ این که علاوه بر معرفی محل کسب موجب تبلیغ و کسب درآمد برای مغازه‌دار می‌شود، مغایرتی با قانون ندارد و قابل ابطال نیست. لیکن فراز میانی ماده ۲۹ مصوبه که تابلوی معرف محل کسب بیش از سقف محل کسب را به اندازه مازاد بر سقف مستحق دریافت دانسته است، از این حیث که تابلو با اوصاف مذکور از جمله مصادیق ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ تشخیص نمی‌شود تا وضع عوارض بر آن امکان‌پذیر باشد، مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. ب ـ بندهای ۳، ۴، ۵، ۶ و ۷ از ماده ۲۹ مصوبه مورد شکایت در محدوده اختیارات شورای اسلامی شهر زاهدان تشخیص می‌شود و چون مغایرتی با قانون ندارد، قابل ابطال نیست. ج ـ با توجه به این که مقنن حکم صریحی در خصوص ممنوعیت استفاده از پشت بام وضع نکرده است، بند ۲ ماده ۲۹ تعرفه مورد شکایت که بدون اذن مقنن، نصب تابلوی شناسایی یا تبلیغاتی بر روی پشت‌بام را ممنوع اعلام کرده است و در موارد خاص با موافقت شهرداری و سایر مالکان ساختمان اخذ عوارض را تجویز کرده است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر زاهدان تشخیص و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری بند مذکور ابطال می‌شود.   دـ با توجه به اینکه مطابق ماده ۵۰ قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هرگونه عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات ممنوع است و بانکها بابت درآمد خود مالیات می‌پردازند، بنابراین بند ۳۹ مصوبه مورد شکایت مبنی بر وضع عوارض از عابر بانکها وجاهت قانونی ندارد و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری