رأی شماره ۵۵۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه شماره ۳۷۹/۶۴۵ ـ ۱۶/۱/

شماره هـ/۹۰/۲۶۲                                                                         ۱۳/۹/۱۳۹۲ تاریخ دادنامه: ۲۰/۸/۱۳۹۲      شماره دادنامه:۵۵۲       کلاسه پرونده: ۹۰/۲۶۲ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای علی اکبر توحیدی وحدت موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۳۷۹/۶۴۵ ـ ۱۶/۱/۱۳۷۶ مدیرعامل سازمان ملی زمین و مسکن گردش‌کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره ۳۷۹/۶۴۵ـ ۱۶/۱/۱۳۷۶ مدیرعامل سازمان ملی زمین و مسکن را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: «احتراماً، به استحضار عالی می‌رساند: این‌جانب علی‌اکبر توحیدی وحدت یکی از مالکان مشاعی مزرعه خیرآباد خمینی شهر به پلاکهای ۱۳، ۶، ۴ و ۱ فرعی از ۱۵۶ اصلی بخش ۱۴ ثبت اصفهان هستم. کمیسیون ماده ۱۲ قانون اراضی شهری، این زمین را که دارای سه حلقه چاه است برخلاف ضوابط قانونی طی رأی شماره ۱۵۵ـ ۲۶/۱۰/۱۳۶۴ موات اعلام می‌نماید. یکی از مالکان در مهلت مقرر قانونی طی دادخواستی نسبت به رأی کمیسیون مذکور اعتراض کرده است و شعبه اول دادگاه عمومی اصفهان طی دادنامه شماره ۸۰۰ـ ۲۶/۴/۱۳۸۰ با استناد به نظریه کارشناس رسمی دادگستری و دلایل متعدد موجود در پرونده از جمله چاههای مذکور رأی موات را در خصوص پلاکهای ۱۳، ۶، ۴ و ۱ فسخ و باطل اعلام می‌نماید و شعبه ۶ تجدیدنظر اصفهان نیز طی دادنامه شماره ۲۰۷۸ و ۲۰۷۷ـ ۱۲/۹/۱۳۸۲ در پرونده کلاسه ۱۳۶۷ـ ۱۳۶۶ـ ۸۲/ت۶ رأی شعبه بدوی را مورد تأیید قرار می‌دهد. چنان‌که ملاحظه می‌فرمایید متقاضی ابطال رأی کمیسیون یکی از مالکان مشاعی بوده، اما آن چه باطل شده است کلی رأی کمیسیون ماده ۱۲ مبنی بر موات بودن پلاکهای مذکور است. لذا این ابطال به همه مالکان تسری می‌یابد. سازمان مسکن و شهرسازی استان اصفهان نیز در مرحله اول طبق ضوابط قانونی حکم مذکور را به دیگر مالکان تسری می‌داده است اما پس از مدتی معاونت وزارت مسکن و شهرسازی طی تصمیم شماره ۳۷۹/۶۴۵ ـ ۱۶/۱/۱۳۷۶ از تسری حکم مذکور به دیگر مالکان جلوگیری می‌نماید. عنایت می‌فرمایید که این تصمیم غیرقانونی است زیرا این که چه کسی متقاضی ابطال بوده است تأثیری در باطل بودن رأی کمیسیون ندارد و حتی می‌توان گفت که در ما نحن فیه رأیی از کمیسیون ماده ۱۲ وجود ندارد تا بحث تسری و عدم تسری آن مطرح شود، لذا با توجه به آن چه به عرض رسید ابطال و لغو تصمیم مذکور از آن مقام مورد استدعاست تا این جانب از حق قانونی خود بهره‌مند شوم. با تأکید بر مسأله مذکور فرجام‌خواهی اداره کل زمین شهری طی دادنامه شماره ۱۱۶/۱۴ـ ۲۵/۲/۱۳۷۳ در دیوان عالی کشور نیز مطرح می شود و چون رأی تجدیدنظر خواسته که یکی دیگر از مالکان پلاکهای ۱۳، ۶، ۴ و ۱ است فاقد اشکال قانونی بوده است، ابطال کمیسیون ماده ۱۲ مورد تأیید قرار می‌گیرد.» شاکی به موجب لایحه تکمیلی اعلام کرده است که: «سلام علیکم: احتراماً، در پاسخ به شماره ۸۹۱۰۱۰۰۹۰۵۸۰۰۳۰۶ – ۱۱/۱۲/۱۳۸۹ به استحضار می‌رساند: اظهارنظر در مورد تسری آراء به دیگر افراد از اختیارات و وظایف قوه قضاییه است و نه از وظایف قوه مجریه علاوه بر این که در ما نحن فیه پس از آن که با رأی قوه قضاییه کمیسیون ماده ۱۲ حتی در یک مورد فسخ و ابطال و کان لم یکن اعلام می‌شود، دیگر رأیی وجود ندارد که قابل تسری باشد یا نباشد ضمن آن که بخشنامه وزارت مسکن و شهرسازی مبنی بر این که از تسری جلوگیری به‌عمل آید، خود دلیل بر آن است که از نظر قوه قضاییه تسری یافتن غیرقانونی نبوده است و لذا مسؤولیت مربوط سازمان مسکن و شهرسازی اظهار می‌دارند تا زمانی‌که بخشنامه صادر نشده بود طبق ضوابط قانونی یعنی تسری یافتن عمل می‌شده است و به عبارت دیگر مسؤولیت سازمان مسکن و شهرسازی اصفهان تسری را امری بدیهی دانسته است و بدان عمل می‌کردند «والبدیهی لایعلل» ضمناً وقتی شخصی مورد ستم قرار می‌گیرد و از حق قانونی خود محروم می‌شود، اگر شکایتی مطرح کرده، ممکن است نداند و یا نتواند جریان را مستند به ماده و قانون نماید، لکن مسؤولیت قضایی مسلماً می‌دانند که او چه می‌گوید و چه می‌خواهد و نسخ او وجهه قانونی دارد یا ندارد. توضیحاً نظر به این که دادنامه‌ها از طرف بعضی از سهامداران در رابطه با ابطال کمیسیون ماده ۱۲ تقدیم دادگاه شده است و نه در رابطه با مالکیت اراضی که هنوز مفروز و مشخص نیست، لذا ابطال کمیسیون ماده ۱۲ مساوی است با خروج ۰۰۰/۴۵۰ متر از اراضی پلاکهای ۶، ۴ و ۱ از موات بودن و لذا جریان تسری یافتن خود به خود صورت     می‌گیرد و دستورالعمل نمی‌تواند مانع از تسری شود. علی‌‌هذا با استناد به اصل ۱۷۰ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با توجه به‌این که اعمال بند ۱۳ بخشنامه تقدیمی به شماره ۳۰۲۲۲/۵ـ ۱۵/۸/۱۳۷۰ خارج از حدود اختیارات قوه مجریه است، لغو و ابطال آن مستدعی است.» متن نامه مورد اعتراض به قرار زیر است: «باسمه تعالی برادر گرامی مهندس کاظمی ریاست محترم سازمان مسکن و شهرسازی اصفهان چون اعمال بند ۱۳ بخشنامه شماره ۳۰۲۲۲/ل ـ ۱۵/۸/۱۳۷۰ تجمیعی املاک که بنا بر استنتاج، موضوع تسری احکام صادر شده از مراجع قضایی و دیوان عدالت اداری و آراء کمیسیون تشخیص ماده ۱۲ را به مالکین اراضی مشاعی به دلیل محدودیت مهلت اعتبار ماده ۹ قانون زمین شهری تجویز شده و در حال حاضر کلیه آراء صادره قطعیت یافته، اجرای آن موضوعیت ندارد و از آن جا که در دادنامه‌های صادره از مراجع مزبور اصحاب دعوا و محکوم به و خواسته منجزاً مشخص می‌باشد تسری آراء به مالکان مشاع موردی ندارد بنابراین بند ۱۳ بخشنامه مذکور لغو و کان لم یکن اعلام می گردد. ـ معاون وزیر مسکن و شهرسازی» در پاسخ به شکایت مذکور، معاون وزیر مسکن و شهرسازی وزارت راه و شهرسازی، به موجب لایحه شماره ۱۸۶۲۵/۱۱۱۲ـ ۲۲/۵/۱۳۹۰ توضیح داده است که:  «سلام علیکم: احتراماً، بازگشـت به ‌اخطاریه مـورخ ۷/۴/۱۳۹۰ موضـوع پرونده کلاسه ۸۸۰۹۹۸۰۹۰۰۰۶۶۸۶۶، ذیل شماره بایگانی ۸۹۰۸۵۱ کلاسه دستی ۲۶۲/۹۰/هـ ع درخصوص اعتراض آقای علی‌اکبر توحیدی وحدت، نسبت به تصمیم مورخ ۱۶/۱/۱۳۷۶ معاون وزیر مسـکن و شهرسـازی وقت و مدیـرعامل سازمان ملـی زمین و مسکن به استحضار می‌رساند: ۱ـ همان گونه که قضات مستحضر می‌باشند اصل بر نسبی‌بودن احکام دادگاهها و تسری دامنه اعتبار آن صرفاً نسبت به طرفین دعوا و قائم مقام قانونی آنهاست. لذا احکام قطعی صرفاً علیه محکوم‌علیه و له محکوم‌له قابل اجراست. مفاد تصمیم معترضٌ‌عنه ناظر به بند ۱۳ بخشنامه شماره ۳۰۲۲۲/ل ـ ۱۵/۸/۱۳۷۰ است که به تشخیص سازمان و بنا بر استنتاج، تسری احکام صادر شده از مراجع قضایی و دیوان عدالت اداری و آرای کمیسیون ماده ۱۲ را به دیگر مالکان مشاعی تجویز کرده است. ۲ـ شأن پذیرش و اتخاذ رویه فوق، مساعدت در تأمین نیازهای عمومی و ایجاد مسکن بوده که با توجه به شرایط، اوضاع و احوال و ضرورتهای زمانی در مقطع حاکمیت و اعتبار ماده ۹ قانون زمین شهری صورت پذیرفته است. بدیهی است اتخاذ رویه مزبور خلاف اصل نسبی‌بودن احکام است لیکن جهت اجرای بهینه ماده ۹ قانون زمین شهری و تأمین نظر هدف غایی قانونگذار در تصویب ماده ۹ یاد شده مورد عمل قرار گرفته است. شایان ذکر است ماده ۹ قانون زمین شهری بر اساس مجوز مورخ ۱۹/۷/۱۳۶۰ حضرت امام خمینی(ره) مبنی بر اعطای صلاحیت جهت تشخیص موارد ضرورت به مجلس شورای اسلامی در چارچوب احکام ثانویه برای مدت محدود (۵ سال) تصویب شده است، که به موجب آن تملک اراضی بایر و دایر اشخاص جهت ایجاد امر مسکن و تأمین خدمات عمومی بر شهروندان مقرر شده بود. بنا به مراتب فوق اینک که ضرورت اعمال ماده ۹ مذکور مرتفع شده، اعمال بند ۱۳ بخشنامه شماره ۳۰۲۲۲/ل ـ ۱۵/۸/۱۳۷۰ نیز ضرورت نداشته است، لذا تسری احکام دادگاهها نسبت به اشخاص ثالث بدون شرکت شخص ثالث در دعوای مطروح موضوعیت ندارد و فاقد توجیه حقوقی و قانونی است. بدیهی است چنان چه شاکی حاضر مبادرت به اقامه دعوا به طرفیت این سازمان نماید و دعوای مطروح منجر به صدور حکم قطعی‌له نامبرده شود، این سازمان مکلف به اجرای مفاد حکم در چارچوب قوانین جاری خواهد بود. ۳ـ افزون بر مطالب معروضه فوق، تمکین نسبت به درخواست شاکی تالی فاسد نیز دارد. زیرا: بعضاً مالکیت برخی مالکان مشاعی ولی تصرفات مفروز است و حکم یا نظریه کمیسیون صرفاً نسبت به تصرفات مفروز صادر می‌شود. لذا تسری آن به دیگر مالکان متعذر است و یا در دعاوی ابطال سند دولت در صورت عدم شمول مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام موسوم به قانون تعیین تکلیف اراضی واگذاری دولت و نهادها اجرای حکم صرفاً به قدرالسهم مشاعی محکوم‌له امکان‌پذیر است. بنا به مراتب فوق و اصل عدم جواز در حقوق عمومی، تسری احکام مراجع قضایی اعم از عمومی یا اختصاصی به غیر از اصحاب دعوا توجیه قانونی ندارد و با عنایت به رفع ضرورت اعمال ماده ۹ قانون زمین شهری صدور بخشنامه معترضٌ‌عنه صحیح است.» هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به‌صدور رأی مبادرت می ‎کند. رأی هیأت عمومی ماهیت حقوقی مالکیت اشخاص به‌نحو اشاعه نسبت به اموال (اعم از منقول یا غیرمنقول) مفید مالکیت تمامی صاحبان حصه در جزء جزء اموال است که ثمره آن برخورداری تمامی مالکان مشاعی از آثار حقوقی ناشی از هرگونه اقدام قضایی و حقوقی در آن است و منع بهره‌مندی بعضی از مالکان مورد اشاره راجع به حقوق قانونی متعلقه، از مصادیق تبعیض ناروای موضوع بند ۹ اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران خواهد بود. رأی کمیسیون ماده ۱۲ قانون اراضی شهری دایر به موات شناختن ملک متنازع‌فیه در حقیقت به کل پلاک ثبتی متعلق حق تمامی مالکان مشاعی دلالت داشته است و ناظر بر محدوده خاصی از آن ملک نیست، لذا رأی دادگاه مبنی بر ابطال رأی کمیسیون مذکور نیز بر کل پلاک ثبتی اشاره دارد و به عبارتی این رأی به اعتبار میزان حصه مالکان مشاعی صادر نشده است بلکه مبنای صدور آن احراز مغایرت رأی کمیسیون ماده ۱۲ با موازین قانونی بوده است. بنابراین دستورالعمل معترضٌ‌به که احکام دادگاهها مبنی بر ابطال رأی کمیسیون ماده ۱۲ قانون اراضی شهری در خصوص ملک مشاعی را صرفاً ناظر بر معترضان به رأی کمیسیون مرقوم در دادگاه دانسته است و سپس اقدام به لغو بند ۱۳ بخشنامه شماره ۳۰۲۲/ل ـ ۱۵/۸/۱۳۷۰ کرده است، به علت تبعیض ناروا مغایر با موازین قانونی یاد شده تشخیص می‌شود و به استناد بند ۲ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری