رأی شماره ۱۳۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص پرداخت مستمری

 تاریخ: 30/3/1390          شماره دادنامه: 139         کلاسه پرونده: 89/344 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداریشاکی: سازمان بازرسی کل کشورموضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه‎های شماره 35 مستمری‎ها مورخ 3/2/1381 و 37 مستمری‎ها مورخ 3/3/1382 سازمان تأمین اجتماعی گردشکار: قائم مقام سازمان بازرسی کل کشور و رییس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه‎های اداری با قانون سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت‎نامه شماره 87/40/ط/302 مورخ 17/6/1388، اشعار داشته است که:  « بخشنامه‎های شماره 35 مورخ 3/2/1381 و 3501 مورخ 3/3/1382 مستمری‎های سازمان تأمین اجتماعی از جهت انطباق با قانون در کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه‎های اداری این سازمان مورد بررسی قرار گرفت. توجه جناب عالی را به نتیجه بررسی‎ها به شرح زیر معطوف می‎دارد:1 ـ سازمان تأمین اجتماعی با صدور بخشنامه‎های متوالی (در طول سالیان مختلف) حق برخورداری برخی از بازماندگان متوفای بیمه شده را 75% لحاظ نموده است. به طور نمونه:   الف ـ در مثال دوم بخشنامه شماره 35 مورخ 3/2/1381 بیان گردیده:بیمه‎شده‎ای با داشتن 34 سال سابقه پرداخت حق بیمه در تاریخ 1/2/1381 فوت نموده و متوسط دستمزد آن مرحوم (موضوع تبصره 2 ماده 72 قانون) 1200 ریال می‎باشد، لذا مستمری قابل پرداخت به بازماندگان واجد شرایط که شامل یک همسر و یک فرزند می‎باشد، عبارت است از:ریال مستمری استحقاقی       612000 =        × 612000ریال مجموع مستمری بازماندگان       459000 = 75% × 612000    ب ـ یا در مثال دوم بخشنامه شماره 3501 مورخ 3/3/1382 بیان گردیده: بیمه‌شده‎ای با داشتن 12 سال سابقه پرداخت حق بیمه در تاریخ 1/2/1382 فوت نموده و میزان مستمری استحقاقی بازماندگان 000/000/1 ریال می‎باشد، از مستمری قابل پرداخت به بازماندگان واجد شرایط که شامل یک همسر و یک فرزند می‎باشد، عبارت است از: ریال مجموع مستمری بازماندگان           750000 = 75% × 000/000/1مدیرکل امور فنی مستمری‎های سازمان تأمین اجتماعی در توجیه تعیین 75% سهم بازماندگان متوفی در بخشنامه‎های مذکور طی شماره 5303/5030 مورخ 3/3/1388 اعلام داشته است:بنابه دلایل ذیل روش جاری سازمان مغایرتی با مفاد قانون پیشگفت ندارد:  الف ـ به موجب تبصره ماده مذکور « منظور از مستمری استحقاقی بیمه‌شده متوفی مستمری حین فوت او می‎باشد...»توضیح: ماده 83 قانون، سهم مستمری هر یک از بازماندگان بیمه‌شده متوفی را مشخص نموده است به طوری که در بند یک آن « میزان مستمری همسر بیمه‌شده متوفی»، در بند دو آن « میزان مستمری هر فرزند بیمه‌شده متوفی» و در ابتدای بند سه « میزان مستمری پدر و مادر بیمه‌شده متوفی» تعیین شده و در ادامه بند سه تاکید گردیده که «.... مجموع مستمری بازماندگان بیمه‌شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی تجاوز نماید...»، بنابراین « مستمری استحقاقی» در این ماده قانونی (جهت تبیین موضوع در تبصره ماده مذکور قانونگذار مستمری استحقاقی بیمه‌شده متوفی را مستمری حیث فوت او دانسته است) تنها به عنوان محاسبه و تعیین سهم هر یک از بازماندگان واجد شرایط مد نظر بوده است.  ب ـ معنای عبارت مجموع مستمری بازماندگان که در قانون فوق به کار برده شده (... مجموع مستمری بازماندگان بیمه‌شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی متوفی تجاوز نماید...) جمع پرداختی به بازماندگان واجد شرایط بیمه‌شده متوفی بوده، به بیان دیگر همان مبلغ قابل پرداخت به بازمانده یا بازماندگان است. توضیح: با توجه به تعیین سهام هر یک از بازماندگان واجد شرایط در بندهای ماده 83 قانون، این مهم مدنظر قرار گرفته که حداکثر مستمری قابل پرداخت به این افراد مستمری استحقاقی بیمه‌شده متوفی در زمان فوت وی می‎باشد. بنابراین در برقراری مستمری بازماندگان، مستمری استحقاقی بین بازماندگان واجد شرایط به نسبت سهام مقرر در ماده 83 قانون تقسیم می‎گردد. مشروط بر اینکه در هر حال مجموع مستمری بازماندگان از حداقل دستمزد سال مربوطه کمتر نباشد. همان گونه که ملاحظه می‎فرمایید قانونگذار در ماده قانونی مذکور از دو عبارت جداگانه « مستمری استحقاقی» و « مستمری بازماندگان» استفاده نموده است و بی‎تردید معنای عبارات فوق یکسان نبوده و جایگاه قانونی متفاوتی را دربرخواهد داشت و این مهم در اقدامات سازمان جهت برقراری مستمری این عزیزان کاملاً محسوس است. به عنوان مثال اگر چنین فرض می‎شد که عبارات مذکور معنای یکسانی دارند، در این صورت مبلغ مستمری قابل‌پرداخت به یک بازمانده تک نفره با مبلغ مستمری قابل‌پرداخت به بازماندگان چند نفره هیچ تفاوتی نداشته و در هر صورت صرفنظر از تعداد بازماندگان واجد شرایط، افراد موصوف به یک میزان از مزایای مستمری مربوطه بهره‎مند می‎گردیدند، بنابراین قانونگذار شرط عدالت را مدنظر داشته و مستمری هر یک از بازماندگان را با توجه به سهام مربوطه تعیین نموده است که همین امر مبنای اقدامات قانونی این سازمان بوده است». 3ـ ماده 83 قانون تأمین اجتماعی مقرر نموده است:    « سهم مستمری هر یک از بازماندگان بیمه‌شده متوفی به شرح زیر می‎باشد:1ـ میزان مستمری همسر بیمه‌شده متوفی معادل پنجاه درصد مستمری استحقاقی بیمه شده است و در صورتی که بیمه‌شده مرد دارای چند همسر دایم باشد مستمری به تساوی بین آنان تقسیم خواهد شد.2ـ میزان مستمری هر فرزند بیمه‌شده متوفی معادل بیست و پنج درصد مستمری استحقاقی بیمه‌شده می‎باشد و در صورتی که پدر و مادر را از دست داده باشد مستمری او دو برابر میزان مذکور خواهد بود. 3ـ میزان مستمری هر یک از پدر و مادر بیمه‌شده متوفی معادل بیست درصد مستمری استحقاقی بیمه‌شده می‎باشد. مجموع مستمری بازماندگان بیمه‌شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی متوفی تجاوز نماید.هرگاه مجموعه مستمری از این میزان تجاوز کند سهم هر یک از مستمری به نسبت تقلیل داده می‎شود و در این صورت اگر یکی از مستمری بگیران فوت شود یا فاقد شرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم‌بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت. در هر حال بازماندگان بیمه‌شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد». 4ـ اعضای کمیسیون یادشده با عنایت به:   اولاً: مفاد بند 16 ماده 2 قانون تأمین اجتماعی که بیان می‎دارد:   « مستمری وجهی است که طبق شرایط مقرر در این قانون به منظور جبران قطع تمام یا قسمتی از درآمد بیمه‌شده و در صورت فوت او برای تامین معیشت بازماندگان وی به آنان پرداخت می‎شود».   ثانیاً: تکلیف مقرر در بند 3 ماده 83 قانون تأمین اجتماعی که پس از تعیین سهام هر یک از بازماندگان تصریح می‎دارد، «.... در هر حال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد».  ثالثاً: وحدت ملاک از دادنامه شماره 1588 مورخ 30/7/1384 شعبه 4 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری در خصوص شکایت شخصی به طرفیت سازمان تأمین اجتماعی دایر بر برقراری صددرصد مستمری که شعبه مذکور حکم به ورود شکایت وی داده است.  رابعاً: بخشنامه شماره 336 فنی مورخ 12/5/1354 موضوع راهنمای اجرای قانون مذکور در زمینه امور فنی که در زیر عنوان « سهم هر یک از بازماندگان از مستمری» تصریح نموده است، « تسهیم مستمری بازماندگان عیناً به ترتیبی است که در قانون بیمه‎های اجتماعی پیش‎بینی شده است... در هر حال بازماندگان از صددرصد مستمری استحقاقی متوفی استفاده خواهند نمود». لیکن سازمان تأمین اجتماعی در سنوات بعد با صدور بخشنامه‎های متوالی حق برخورداری صددرصد بازماندگان از مستمری متوفی را نادیده گرفته است. آخرین بخشنامه‎های مرتبط با این مورد، بخشنامه 35 مستمری‎ها مورخ 3/2/1381 و 3501 مورخ 3/3/1382 می‎باشد که در مثال دوم در قسمت مثالها مستمری قابل پرداخت به همسر و یک فرزند متوفی را 75% لحاظ نموده و الباقی 25% را شامل آنها ندانسته است.  خامساً : غیرموجه بودن دلایل ابرازی مدیرکل امور فنی مستمری‎های سازمان مذکور در جوابیه شماره 5303/5030 مورخ 3/3/1388 که در توجیه اقدام غیرقانونی آن سازمان به جای ارائه مستند قانونی به تمایز و تفاوت مستمری استحقاقی با مستمری بازماندگان پرداخته و درصدد توجیه بخشنامه موصوف برآمده است.   « النهایه مثال‌های دوم بخشنامه‎های شماره 35 مورخ 3/2/1381 و 3501 مورخ 3/3/1382 سازمان تأمین اجتماعی بر خلاف نص صریح قسمت اخیر ماده 83 قانون تأمین اجتماعی تشخیص گردیده که بر این اساس و در اجرای تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور درخواست ابطال مصوبات یادشده در این قسمت را دارد. خواهشمند است دستور لازم در خصوص طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان صادر و از نتیجه تصمیمات آن مرجع این سازمان را مطلع فرمایند.»سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه دفاعیه شماره 2565/7100 مورخ 15/8/1389، اعلام نموده است که:  «1ـ بند 16 ماده 2 قانون تأمین اجتماعی از جمله تعاریفی است که در جهت تبیین عنوان‌های مندرج در قانون تأمین اجتماعی می‎باشد که در نهایت چنانچه در قانون مذکور عبارت مستمری درج شده باشد منظور می‎بایست در چارچوب تعریف مزبور قرار گیرد.2ـ بند 3 ماده 83 قانون تأمین اجتماعی میزان مستمری هر یک از پدر و مادر متوفی را بیست درصد مستمری استحقاقی بیمه‌شده مقرر نموده و در ادامه بیان داشته که مجموع مستمری بازماندگان بیمه‌شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی متوفی تجاوز نماید. هرگاه مجموع مستمری از این میزان تجاوز کند سهم هر یک از مستمری‌بگیران به نسبت تقلیل داده می‎شود و در صورتی که یکی از مستمری‌بگیران فوت شود یا فاقدشرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم‌بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت و در هر حال بازماندگان بیمه‌شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد.با عنایت به اینکه در بندهای سه گانه ماده 83 قانون تأمین اجتماعی سهام مقرر بازماندگان متوفی اعم از همسران و فرزندان و پدر مادر بیمه‌شده متوفی تعیین شده است بدین معنا که مبنای تعیین مستمری هر یک از بازماندگان سهام مقرر قانونی آنها می‎باشد لذا در فرضی که بیمه‌شده متوفی دارای یک همسر و دو فرزند و پدر و مادر به عنوان بازمانده دارا باشد می‎بایستی از صددرصد مستمری استحقاقی متوفی به همسر بیمه‌شده 50 درصد و هر یک از فرزندان 25درصد و پدر و مادر نیز هرکدام بیست درصد براساس سهام تقسیم و تعلق گیرد. لذا با توجه به اینکه مجموع سهام مقرر بازماندگان 140 درصد می‎باشد به ناچار می‎بایست به نسبت هر سهم از آن کسر گردد تا مجموع سهام به صددرصد برسد. ضمناً چنانچه یکی از بازماندگان مستمری بگیر فوت شود یا فاقد شرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم‌بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت و در هر حال بازماندگان بیمه‌شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد.بنابراین با عنایت به مراتب فوق و اینکه قانونگذار در ماده مذکور و تبصره آن دو عبارت « مستمری استحقاقی» و « مستمری بازماندگان» را تصریح نموده که منظور از مستمری استحقاقی بیمه‌شده متوفی، مستمری حین‌فوت او می‎باشد و در مورد بیمه‌شدگانی که در اثر هرنوع حادثه یا بیماری فوت شوند مستمری استحقاقی عبارت است از مستمری که برای بیمه‌شده ازکارافتاده کلی حسب مورد برقرار می‎شود، به عبارت دیگر برای مستمری‌بگیر بازنشسته و ازکارافتاده کلی در صورت فوت، مستمری حین فوت او مستمری استحقاقی تلقی می‎شود و برای بیمه‌شده‎ای که به هر دلیل فوت می‎کند میزان مستمری استحقاقی عبارت است از جمع کل مزد یا حقوق بیمه شده که به مأخذ آن حق بیمه دریافت گـردیده ظرف هفتصـد و بیست روز قبل از وقوع حـادثه یا بیماری که منـجر به ازکارافتادگی یا فوت شده است. بنابراین با توجه به مراتب فوق، قانونگذار مستمری استحقاقی که متعلق به بیمه‌شده اصلی است را با مستمری بازماندگان که به نسبت سهام مقرر در قانون به وی تعلق می‎گیرد را تفکیک نموده است.    لذا سازمان تأمین اجتماعی وفق ذیل بند 3 ماده 83 قانون تأمین اجتماعی که بیان داشته (... در هر حال بازماندگان بیمه شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند کرد) و اینکه منظور قانونگذار از عبارت صددرصد مستمری بازماندگان، صددرصد سهم متعلق به هر بازمانده می‎باشد نه مستمری استحقاقی بیمه‌شده اصلی، مبادرت به تنظیم بخشنامه‎های معترض‎عنه نموده است.3ـ وحدت ملاک که همانا قیاس می‎باشد و باید دارای شرایط و عواملی باشد که بتوان از آن استنباط صحیحی به عمل آورد بنابراین استدلال قاضی صادرکننده دادنامه شماره 1588 مورخ 30/7/1384 شعبه 4 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری را نمی‎توان دلیلی بر اثبات ادعای سازمان بازرسی کل کشور دانست لذا به نظر می‎رسد قیاس به عمل آمده قیاس مع‎الفارق باشد.4ـ لازم به ذکر است در ماده 69 قانون بیمه‎های اجتماعی، سهام مقرر بازماندگان تعیین شده و از موضوع مورد نظر سازمان بازرسی کل کشور تصریحی به عمل نیامده است. بنابراین با عنایت به توضیحات مندرج در بند 2 لایحه دفاعیه، بخشنامه‎های معترض‎عنه وفق ماده 83 قانون تأمین اجتماعی تنظیم و جهت اجراء به واحدهای اجرایی ابلاغ شده است. بنابراین استناد شاکی به قانون بیمه‎های اجتماعی و اقرار به اینکه عیناً ماده 69 قانون تأمین اجتماعی منطبق با ماده 83 قانون تأمین اجتماعی می‎باشد، صحیح نبوده و قابل ایراد می‎باشد.با عنایت به مراتب فوق و از آن جایی که بخشنامه‎های معترض‎عنه مستند به ماده 83 قانون تأمین اجتماعی تنظیم شده است و ادعای شاکی بلادلیل می‎باشد. تقاضای ردشکایت شاکی مورد استدعاست.»هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی می‎نماید. رأی هیأت عمومی به موجب ماده 83  قانون تأمین اجتماعی مصوب 3/4/1354، سهم مستمری هر یک از بازماندگان بیمه‌شده متوفی در سه بند تعیین گردیده و در ادامه تصریح گردیده که مجموع مستمری بازماندگان بیـمه‌شده متوفی نباید از میزان مستمری استحقاقی تجاوز نماید و هرگاه مجموع مستمری از این میزان تجاوز کند، سهم هر یک از مستمری‌بگیران به نسبت تقلیل داده می‎شود و در این صورت اگر یکی از مستمری بگیران فوت شود یا فاقد شرایط استحقاقی دریافت مستمری گردد سهم بقیه آنان با توجه به تقسیم‌بندی مذکور در این ماده افزایش خواهد یافت و در هرحال بازماندگان بیمه‌شده از صددرصد مستمری بازماندگان متوفی استفاده خواهند نمود. علیهذا مثال‎های دوم بخشنامه‎های شماره 35 و 37 مستمری‎های سازمان تأمین اجتماعی که مـبین پرداخت مستـمری در حق یک فرزند و همسر متوفی به میزان 75 درصد از مستمری بازمـاندگان متوفی می‎باشـد و در نتیجـه بازماندگان متـوفی از دریافـت صد در صد مستمـری استـحقاقی متوفی محروم خواهند گردید، خلاف حکم مقنن در قانون فوق‎الذکر بوده و به استناد بند یک ماده و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‎گردند.