رأی شماره ۵۴۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

رأی شماره 549 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مواد 9 و 10 و تبصره‌های 2 و 3 از ماده6 آئین‌نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی موضوع تصویب‌نامه شماره 42053/43040ـ 26/2/1389 هیأت وزیران و عدم ابطال تبصره 4 ماده 6 آئین‌نامه مذکور       تاریخ دادنامه: 8/8/1391       شماره دادنامه: 549      کلاسه پرونده: 90/326      مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری      شاکی: مدیر دبیرخانه نشست ادواری شهرداران کلان شهرهای کشور      موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 10 و 9 و تبصره‌های 4، 3 و 2 از ماده 6 آیین‌نامه اجرایی مواد (5 و 3) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی موضوع تصویب‌نامه شماره 42053/43040ـ 26/2/1389 هیأت وزیران      گردش کار: مدیر دبیرخانه نشست اداری شهرداری کلان شهرهای کشور به موجب شـکایت نامه شماره 4424ـ دک ـ 26/2/1391، ابطال موادی از آیین‌نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:«در خصوص اعلام مغایرتهای آیین‌نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختـمانی و قانون اصلاح ماده (5) این قانون مصوب 1386 موارد زیر را به استحضار می‌رساند:      1ـ مطابق با ماده 5 و ماده واحده اصلاحی ماده 5 قانون «در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه است، مراجع ذی‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه ... نمایند.»از آن جا که تنها مرجع صدور پروانه در شهرها، شهرداریها هستند و مطابق با ماده صد قانون شهرداری اصلاحی سال 1345، صدور پروانه فقط در زمان شروع ساختمان امکان‌پذیر است.      مطابق با بند 24 ماده 55 قانون شهرداری یکی از وظایف شهرداری « صدور پروانه برای ساختمانهایی که در شهر می‌شود» لذا شهرداریها فقط در زمان شروع احداث ساختمان پروانه صادر می‌کنند و تمدید پروانه و گواهی پایان ساختمان، هیچ گاه نمی‌تواند به مفهوم صدور پروانه ساختمان تلقی شود. از این رو مفاد مواد 10 و 9 آیین‌نامه اجرایی کاملاً با مفاد ماده 5 قانون فوق‌الذکر و ماده 100 و بند 24 ماده 55 مغایرت دارد. زیرا در ماده 9 آیین‌نامه اجرایی قید شده است: «در مواردی که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه‌التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد تمدید و تجدید پروانه را طبق مقررات این آیین‌نامه به حساب صندوق واریز نماید.»      استحضار دارید که مطابق این ماده مالکان اراضی و املاک علاوه بر آن که حق بیمه خود را یک بار در زمان اخذ پروانه پرداخت کرده‌اند مجبورند برای ساختمان نیمه کاره خود که نیاز به تمدید یا تجدید پروانه پیدا می‌کند، مجدداً و طبق نرخ روز (حداقل دستمزد کارگران و قیمت منطقه‌ای جدید ملک) حق بیمه بپردازند در حالی که در ماده 5 قانون، متقاضیان صدور پروانه فقط یک بار آن هم در زمان صدور پروانه برای شروع ساختمان مکلف به پرداخت حق بیمه هستند.      2ـ در ماده 10 آیین‌نامه اجرایی نیز تکلیف شده است: «هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمانِ احداثی اعم از این که قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد تابع مفاد این آیین‌نامه خواهد بود و مراجع ذی‎ربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان نسبت به اخذ مفاصاحساب از صندوق در این خصوص اقدام نمایند.» در این حکم نیز با قید این که « قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد»، اجرای قانون عطف به ماسبق شده و حق بیمه مذکور به ساختمانهایی که قبل از تصویب این قانون ساخته شده‌اند ولی به هر دلیل پایان کار اخذ نکرده اند، تعلق گرفته است.      3ـ در بخشی از ماده 5 اصلاحی قانون تصریح شده است: «... حق بیمه متعلق برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالیاتهای مستقیم مصوب1366 و اصلاحات بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش‌گذاری منطقه‌ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی‌ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیأت وزیران می رسد...» در حالی که در این بخش از ماده 5 قانون، اختیار تعیین نرخ و ضریب حق بیمه مطابق آیین‌نامه مصوب، به هیأت وزیران محول شده است ولی در تبصره 2 ماده 6 آیین‌نامه، تعیین حق‌بیمه منوط به توافقنامه وزارتخانه‌های رفاه و تأمین اجتماعی و مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) شده است و در تبصره 3 ماده 6 نیز پنجاه درصد حق بیمه واحدهای مسکونی روستایی و کمترتوسعه‌یافته بخشوده شده و در تبصره 4 نیز تأیید وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) ملاک تعیین حق بیمه ذکر شده است. در حالی که در قانون (ماده اصلاحی) فقط هیأت وزیران مجوز تعیین حق بیمه را با رعایت شاخصهای مذکـور در متن ماده 5 در اختیار دارد و تفویض این اختیار به سایر دستگاهها مخالف با قانون است.         لذا اختیارات واگذار شده در تبصره‌های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین‌نامه اجرایی مطابق با ماده (5) در اختیار هیأت وزیران است و از این رو آن قسمت از تبصره‌های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین‌نامه که اختیار تعیین حق بیمه و یا بخشودگی 50 درصد حق بیمه به وزارتخانه‌های رفاه و تأمین اجتماعی و مسکن و شهرسازی واگذار شده است، خلاف حکم مقنن در ماده (5) است که این اختیار را فقط به هیأت وزیران داده است. بنابراین خواهشمند است در خصوص مغایرت مواد 10 و 9 و تبصره‌های 4 و 3 و 2 ماده6 آیین‌نامه حکم مقتضی صادر و امر به ابلاغ فرمایید.»متن مقررات مورد اعتراض به قرار زیر است:      «ماده6 ـ حق‌بیمه قابل پرداخت برای هر واحد مسکونی به شرح زیر محاسبه می‌شود:        الف ـ ضریب حق بیمه: عددی است که بر مبنای زیربنای هر واحد و ارزش معاملاتی عرصه هر مترمربع ساختمان تعیین می‌شود و مبنای محاسبه نرخ حق بیمه است. ضرایب حق بیمه بر اساس جدول زیر تعیین می‌شوند:       ب ـ نرخ حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ حق بیمه پرداختی به ازای هر مترمربع ساختمان که برابر با حاصل ضرب ضریب حق بیمه در حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار در سال صدور پروانه است.      پ ـ میزان حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ قابل پرداخت به ازای هر پروانه ساختمانی که از حاصل ضرب نرخ حق بیمه در متراژ زیربنای مندرج در پروانه به دست می‌آید.      ت ـ میزان حق بیمه سهم کارگر ساختمانی: حق بیمه کارگر ساختمانی در زمان اشتغال معادل 7 درصد دستمزد ماهانه‌ای خواهد بود که طبق ماده (35) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354 و اصلاحات بعدی آن تعیین و همه ماهه رأساً توسط بیمه شده به صندوق بیمه‌گر پرداخت می‌شود.      تبصره1ـ در مناطق فاقد ارزش معاملاتی، حق بیمه قابل پرداخت بر اساس نرخ سایر مناطق مشابه که قیمت روز آنها معادل هم می‌باشد، محاسبه خواهد شد.       تبصره2ـ حق بیمه سهم کارفرمایی واحدهای ساختمانی که در قالب طرحهای مسکن مهر احداث می‌شوند مطابق توافقنامه وزارتخانه‌های رفاه و تأمین اجتماعی و مسکن و شهرسازی دریافت خواهد شد. در هر حال حق بیمه دریافت شده بابت هر مترمربع زیربنا از حداکثر ارقام محاسبه شده و بر اساس ضرایب جدول مذکور کمتر خواهد بود.      تبصره3ـ واحدهایی که در مناطق روستایی و کمترتوسعه‌یافته بر اساس مصوبات دولت احداث می‌شوند، از پرداخت 50 درصد حق بیمه محاسبه شده معاف می‌باشند.تبصره4ـ در صورت بروز حوادث غیرمترقبه از قبیل زلزله و سیل، میزان حق بیمه با تـأیید وزارت مسکن و شهرسازی و با تعیین محدوده جغرافیایی و زمانی، معادل 20 درصد مبالغ مذکور خواهد بود.»      «ماده9ـ در مواردی که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه‌التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد زمان تمدید یا تجدید پروانه را طبق مقررات این آیین‌نامه به حساب صندوق واریز کند.»      «ماده10ـ هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمانِ احداثی اعم از این که قبلاً مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد، تابع مفاد این آیین‌نامه خواهد بود و مراجع ذی‌ربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان، به اخذ مفاصاحساب از صندوق در این خصوص اقدام کنند.»در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور) به موجب لایحه شماره 140705/14339ـ17/7/1391 اعلام کرده است که:      «ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی، در سال 1387 به شرح زیر اصلاح شده است:«اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب 1387) ـ در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد مراجع ذی‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلق برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه‌های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش‌گذاری منطقه‌ای اعم از شهری و روستایی با توجه ضریب محرومیت آنها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی‌ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. در هـر صورت نرخ حق بیمه بـا توجه بـه شاخصهای مورد اشاره در آیین‌نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.»      الف: در ماده (5) اصلاحی تصریح شده است که: حق بیمه بر اساس ارزش معاملاتی ـ متراژ و طبقات، سطح زیربنا و سایر شاخصها، در آیین‌نامه تعیین شود.      به همین جهت در ماده (6) تصویب نامه سال 1389 (به شماره 42053/43040ـ 26/2/1389) که بر اسـاس ماده (5) اصلاحی قانون تنظیم شده است دقیقاً حق بیمه بر اساس ملاکهای مقرر در ماده (5) اصلاحی تعیین و در جدول بند «الف» ماده(6) آیین‌نامه نیز بر اساس قانون اصلاحی، سقف حق بیمه 4 درصد حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی تعیین شده است.      ب: در ابتدای ماده (5) علی‌الاطلاق «صدور پروانه» برای «انجام کارهای ساختمانی» را منوط به ارائه رسـید پرداخت حق بیمه کرده و آن را مقـید به «پروانـه احداث» ننموده است. لذا انواع پروانه‌هایی که برای کارهای ساختمانی صادر می‌شود منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه است و بر همین اساس در مواد (10 و 9) آیین‌نامه پروانه‌های تجدید و تمدید شده و پروانه پایان کار هم تعیین تکلیف شده است. عنایت دارند مطابق قانون شهرداری در مرحله تجدید و تمدید و نیز پایان کار نیز «پروانه» صادر می‌شود.»هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعـب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی       الف: به موجب ماده واحده قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب14/12/1387 مقرر شده: «در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد، مراجع ذی‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارائه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای هر مترمربع زیر بنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیاتهای مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه‌های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخصهای ارزش‌گذاری منطقه‌ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آنها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی‌ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیأت وزیران می‌رسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخصهای مورد اشاره در آیین‌نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.» نظر به این که بین مقوله صدور پروانه ساختمانی و تمدید و تجدید پروانه ساختمانی از لحاظ مفاد و معنی تفاوت وجود دارد و اطلاق ماده 9 آیین‌نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون فوق‌الاشعار، مصوب مورخ 26/2/1389 هیأت وزیران که پرداخت حق بیمه را به موارد تمدید و تجدید پروانه ساختمانی تسری داده، مغایر ظاهر حکم مقرر در ماده 5 قانون مذکور می‌باشد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 9 از آیین‌نامه معترض‌به صادر و اعلام می‌شود.ب: براساس ماده 5 قانون فوق‌الذکر تکلیف به پرداخت حق بیمه در کارهای ساختمانی ناظر به مواردی است که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد و حکم مقرر در قانون به گذشته تسری نیافته و طبق ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است، بنابراین اطلاق ماده 10 آیین‌نامه مورد اعتراض که هر گونه افزایش بنا شامل طبقات و یا متراژ ساختمان احداثی ولو این که قبلاً مجوز لازم کسب کرده باشند را تابع آیین‌نامه قلمداد کرده و مراجع ذی‌ربط تکلیف یافته‌اند، پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان به اخذ مفاصاحساب از صندوق بیمه‌ای اقدام کنند، به لحاظ تسری حکم مقنن به گذشته مغایر قانون مذکور تشخیص داده می‌شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 10 آیین‌نامه صادر و اعلام می‌شود.      ج: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال1387، تعیین حق بیمه به آیین‌نامه‌ای موکول شده است که توسط وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاههای ذی‌ربط تهیه و به تصویب هیأت وزیران می رسد و حکم مقرر در تبصره 2 ماده 6 آیین‌نامه مورد اعتراض که تعیین حق بیمه سهم کارفرمای واحدهای ساختمانی در قالب طرح مسکن مهر را به توافق وزارتخانه‌های رفاه و تأمین اجتماعی و مسکن و شهرسازی منوط کرده است، مغایر حکم مقنن تشخیص داده شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام می‌شود.      د: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، معافیت از پرداخت حق بیمه پیش‌بینی نشده است، حکم مقرر در تبصره 3 ماده 6 آیین‌نامه معترضٌ‌به که معافیت 50 درصد پرداخت حق بیمه را برای واحدهایی که در مناطق روستایی و کمترتوسعه‌یافته بر اساس مصوبات دولـت احداث می‌شود، پیش‌بینی کرده اسـت مغایر حکم قانونگذار شناخته شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام می‌شود.      هـ : با عنایت به این که مطابق قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، تعیین حق بیمه به تصویب هیأت وزیران موکول شده است و در تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه مورد اعتراض حق بیمه به میزان 20 درصد توسط هیأت وزیران تصویب شـده است و فقط به جلب نـظر وزارت مسکن و شـهرسازی تصریح شده است، از این رو تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه با قانون مغایر نیست و قابل ابطال تشخیص نمی‌شود.     رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ علی رازینی