رأی شماره۲۲۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال تصویب‌نامه

 شماره 61607/ت41506هـ ـ 20/3/1388 هیأت وزیران در قسمت‌هایی که کلمه (رسمی) را پس از واژه‌های (کارشناس) و (کارشناسان) حذف کرده است      تاریخ دادنامه: 26/4/1391     شماره دادنامه: 227     کلاسه پرونده: 88/423     مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری     شاکی: آقای مرتضی محمدخان     موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره61607/ت41506هـ ـ 20/3/1388 هیأت وزیران     گردش کار: آقای مرتضی محمدخان، رئیس شورای عالی کارشناسان رسمی دادگستری به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره 61607/ت41506هـ ـ 20/3/1388 هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته مفاداً توضیح داده است که:احتراماً، به استحضار می‌رساند، اخیراً هیأت وزیران اقدام به تغییراتی در عبارات و کلمات متن بعضی از مواد آیین‌نامه مصوب قبلی خود یعنی «آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناسان رسمی» به شماره 49327/ت3904/هـ مورخ 5/4/1387 کرده است.     تغییرات صورت گرفته در مواد آن آیین‌نامه که عمدتاً در 6 مورد با حذف کلمه «رسمی» پس از واژه های «کارشناس» یا «کارشناسان» و یا بعد از عبارت «در سطح استان» منعکس در مواد مختلف آیین‌نامه است هم اکنون به عنوان «اصلاح آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناس رسمی» و با شماره 61607/ت41506/هـ ـ 20/3/1388 در مراجع ذی‌ربط اجرایی کشور در حال اجرا است. اگر چه هیأت وزیران طبق وظایف قانونی خود بویژه مطابق اختیارات مصرحه در اصل 138 قانون اساسی در تصویب آیین‌نامه و اصلاح آیین‌نامه سابق التصویب خود مجاز است ولی آن گونه اصلاح آیین‌نامه که با حذف واژه و یا کلماتی از مواد آیین‌نامه اصلی بوده و تاثیرگذار در اجرای قوانین مربوط و حتی مغایر با مفاد آن قوانین است بلاشک از مصادیق بارز مصوبه خلاف قانون است و بعلاوه اجرای آن تبعات منفی بسیاری را برای وزارتخانه ها و سایر دستگاههای اجرایی ذی‌ربط به بار خواهد آورد زیرا: اولاً: با مجاز و یا مکلف شدن کلیه وزارتخانه‌ها و شرکتهای دولتی و بانکها و سایر مراجع مذکور در ماده یک آیین‌نامه اصلی یعنی آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناس رسمی به کسب نظریه از کارشناسان «غیررسمی»  که یا در قلمرو مدیریت آن دستگاههای اجرایی اشتغال دارند و یا به نحو موردی به اظهارنظر کارشناسی و در محدوده مدیریت آنان می‌پردازند، دقیقاً نمی‌توان به صائب و به واقع بودن نظر کارشناسی آنان که «غیررسمی» هستند اطمینان کرد و نظر آنان را تضمین و تأمین‌کننده حقوق دولتی و عمومی دانست خصوصاً اظهارنظرهایی که راجع به ارزش اموال و ارزیابی سهام و خرید و فروشهای خاص دستگاههای اجرایی است، ....      ثانیاً: تغییرات و اصلاحات انجام شده با مفاد آیین‌نامه لازم‌الاجرای اصلی یعنی «آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناس رسمی» بویژه با مفاد ماده 2 آن و تکالیف تعیین شده برای هیأتهای مذکور در این ماده به علت حذف شدن واژه «رسمی» از عناوین کارشناس یا کارشناسان رسمی معارض است و با اجرای آن، هیأتهای مورد نظر نمی‌توانند به مفاد آن ماده و ماده 3 در جهت احراز صلاحیت کارشناسی اقدام کنند.ثالثاً: مهمتر این که اجرای آیین‌نامه اصلاحی مذکور، با حذف کلمه رسمی در شش مورد با قوانین لازم‌الاجرای متعدد مخالف و مغایر است که ذیلاً به تعدادی از آنان اشاره می‌کند:     1ـ مغایرت با بند 4 ماده 79 قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 (بخش 3ـ ماده معاملات دولتی)     2ـ مغایرت با لایحه قانونی خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه عمرانی و نظامی مصوب سال 1358 شورای انقلاب.     3ـ مغایرت با قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک، اراضی مورد نیاز شهرداریها مصوب سال 1370     4ـ مخالفت با قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383 خصوصاً با مفاد بند ب ماده 29 آن قانون     5 ـ مخالفت با ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده 56 قانون جنگلها و مراتع کشور مصوب سال 1367.     6 ـ مباینت با اساسنامه قانونی شرکت ملی نفت ایران مصوب خرداد سال 1356 برای تعیین میزان خسارات وارده به مالک دولتی و غیره خصوصاً مغایرت با بندهای ب و ج و بعد ماده 12 و تبصره های آن (خصوصاً شق 3 بند د ماده 12).     7ـ مباینت با لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاریهای غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیاء عتیقه مصوب اردیبهشت ماه 1358 شورای انقلاب.     8 ـ مغایرت با مفاد تبصره 9 ماده 9 قانون زمین شهری مصوب سال 1366 در مورد تعیین بهای اعیانیهای احداثی در اراضی      9ـ مخالفت با صراحت ماده 18 قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری مصوب سال1381 که دستگاههای اجرایی مذکور در این ماده را مکلف کرده است که در تمامی موارد لازم برای کسب نظریه کارشناسی از وجود کارشناسان رسمی استفاده کنند ضمناً آیین‌نامه اصلاحی با قوانین و مقررات دیگر از جمله با مقررات مربوط در معاملات بانکهای دولتی نیز مغایرت دارد.     بنا به مراتب و مستنداً به اختیارات قانونی آن دیوان منصوص در اصل 170 و 173 قانون اساسی و با توجه به مقررات قانون دیوان عدالت اداری بویژه ماده 42 آن قانون و تصریحات ماده 1 و بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای صدور حکم بر ابطال اصلاح آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناس به شماره 61607/ت41506/هـ مورخ 20/3/1388 مصوب هیأت وزیران را دارد.     متعاقب دادخواست مذکور، شاکی در لایحه تکمیلی اعلام کرده است که:     با سلام و تحیات: پیرو درخواست تقدیمی راجع به بر خلاف قانون بودن مصوبه شماره 61607/ت41506/هـ مورخ 20/3/1388 هیأت وزیران و تقاضای ابطال آن، که پرونده مربوطه به کلاسه 88/423 در آن هیأت مطرح رسیدگی است و نیز پیرو نامه شماره 7650/ش ـ 26/7/1388 این شورا صادر شده به دبیرخانه آن هیأت عمومی، مبنی بر این که معاونت حقوقی و امور مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور نیز طی نامه شماره 331/20000 مورخ 8/7/1388 صریحاً موارد خلاف قانون بودن مصوبه شماره فوق هیأت وزیران را تأیید کرده است اینک علاوه بر دلایل و جهات اعلام شده در دادخواست تقدیمی موارد دیگر خلاف قانون بودن آن مصوبه را که به عنوان « اصلاح آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناسان رسمی» نامیده شده است ذیلاً اعلام می‌دارد تا مورد امعان نظر و عنایت بیشتر اعضای آن دیوان قرار گرفته و در صدور حکم به ابطال آن تسریع فرمایند.     موارد دیگر خلاف قانون بودن مصوبه شماره 61607/ت41506/هـ ـ 20/3/1388 هیأت وزیران و ضرورت ابطال آن     چون در بند یک آن مصوبه صریحاً عنوان آیین‌نامه به این شرح تغییر یافت:     «... 1ـ عنوان آیین‌نامه به آیین‌نامه نحوه قیمت کارشناس برای دستگاههای اصلاح می‌شود». بنابراین کاملاً روشن و محرز است که علاوه بر حذف کلمه «رسمی» از عنوان اولیه «آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناسان رسمی» که دلایل خلاف قانون بودن آن اقدام در دادخواست تقدیمی تشریح و استدلال شد اساساً به لحاظ آن که عبارت جدید: «برای دستگاههای دولتی» نیز به عنوان اولیه و اصلی اصلاح آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناسان رسمی افزوده شده است لذا محدوده مشمول آیین‌نامه را که فقط برای شرکتهای دولتی و شرکتهای موضوع ماده 4 قانون مدیریت و خدمات کشوری مصوب سال 1386 بوده به کلیه «دستگاههای دولتی» تسری داده است و نتیجتاً وزارتخانه‌ها و سایر مراجع دولتی و حتی مراجع قضایی را که از دستگاههای دولتی محسوب می‌شوند نه شرکت دولتی مشمول آیین‌نامه ساخته است.     با این ترتیب و با توجه به این که این تغییر عنوان آیین‌نامه که برای اجرا به دستگاههای دولتی ابلاغ شده است:     اولاً: موجب آن شد که دستگاههای دولتی نیز بتوانند در مواقع لزوم و ضروری از نظر کارشناسان و دارندگان مدارک غیرکارشناسی رسمی دادگستری و غیر عضو کانونهای کارشناسان رسمی دادگستری کشور (و فقط با داشتن مدرک لیسانس و بدون تجربه و گذراندن مراحل کارشناسی و آزمونهای مربوطه) استفاده کنند.     ثانیاً: تغییرعنوان آیین‌نامه با حذف کلمه «رسمی» از عنوان اصلی آیین‌نامه و افزایش محدوده شمول اجرایی آن موجب نفی قانون کارشناسان رسمی دادگستری مصوب سال 1381 قوه مقننه و حتی سبب بی توجهی و سلب پیشینه بیش از 70 سال فعالیتهای کارشناسی در زمینه‌های موضوعات علمی و تخصصی کشور شده است که هیچ مجوز قانونی برای آن شیوه اقدام هیأت وزیران وجود ندارد.     ثالثاً: تغییرات آیین‌نامه‌ای مشروحه فوق در هیأت وزیران ضمناً مجوز ارجاع امور علمی و تخصصی مربوط به وزارتخانه‌ها و سایر دستگاههای دولتی برای اظهارنظر کارشناسی به کارشناسانی یا فارغ‌التحصیلانی شد که بدواً وثاقت و صلاحیت علمی و اخلاقی آنان و قبل از طی مراحل کارشناس رسمی شدن و ضوابط و معیارهای پیش‌بینی شده در قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری رسیدگی و احراز نشده است.     رابعاً: در آیین‌نامه اصلاحی مصوب هیأت وزیران اختیار ارجاع امور کارشناسی توسط دستگاههای دولتی به افراد و اشخاصی داده شده است که عموماً یا در همان دستگاههای دولتی اشتغال و سابقه کار دارند یا جزء متصدیان امور و دارندگان مشاغل مربوط به آن دستگاهها هستند.     خامساً: با پذیرش این شیوه ارجاع امور کارشناسی و تخصصی به افراد شاغل و تابع دستگاههای دولتی و یا با داشتن پیشینه خدمتی در آن دستگاهها بر اساس تغییرات آیین‌نامه ای مذکور و بدون احراز وثاقت و صلاحیت علمی و اخلاقی آنها در کمیسیونهای مربوطه و گذراندن دیگر مراحل کارشناسی رسمی پیش‌بینی شده در قانون کارشناسان و آیین‌نامه اجرایی آن نمی‌توان به صائب بودن نظرها وگزارشهای کارشناسی آنان اطمینان یافت و آن نظرها و گزارشها را « تأمین و تضمین کننده حقوق عمومی و دولتی بویژه در راستای ارزیابی اموال و املاک و سهام شرکتها و مؤسسات مشمول اصل 44 قانون اساسی دانست.     سادساً: تغییرات ایجاد شده در آیین‌نامه مذکور و اضافه کردن عبارت (برای دستگاههای دولتی) به دنبال عبارت و عنوان (آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناس رسمی) و با حذف کلمه «رسمی» علاوه بر این که مغایر با مفاد و مدلول اصل 138 قانون اساسی است به طور کلی مغایر با مفاد ماده 18 و سایر مواد قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری مصوب سال 1381 و آیین‌نامه اجرایی آن و مخالف قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383 و بند 4 ماده 79 قانون محاسبات مصوب سال 1366 مربوط به معاملات دولتی و معاملات بانکهای دولتی و سایر قوانین مشروحه در دادخواست تقدیمی است.بنا به مراتب و مستنداً به اختیارات قانونی آن دیوان، مصرحه در اصل 170 و 173 قانون اساسی و مشروحه در قانون دیوان عدالت اداری خصوصاً ماده 42 آن قانون و تصریحات ماده 1 و بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای تسریع در صدور حکم بر ابطال مصوبه شماره 61607/41506/هـ ـ 20/3/1388 هیأت وزیران تحت عنوان « اصلاح آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناس» را دارد.»     در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت معاونت حقوقی رئیس جمهور به موجب لایحه شماره 269265/8955 ـ 25/11/1388 توضیح داده است که:     «1ـ به موجب ماده (27) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان مصوب 1374، ماده (27) قانون نظام مهندسی معدن مصوب 1379 و ماده (32) قانون تاسیس و سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1380 وزارتخانه‌ها و ... شرکتهای دولتی مجاز به ارجاع امور کارشناسی به «مهندسان دارای پروانه اشتغال» همانند «کارشناس رسمی دادگستری» شده‌اند و بعلاوه مطابق این مواد هیأت وزیران دارای اختیار قانونی برای تصویب ضوابط مربوط به این موضوع است.     بنابراین صرف نظر از این که تصویب‌نامه صدرالذکر صرفاً ناظر بر استفاده از خدمات کارشناس رسمی دادگستری، کارشناسان موضوع ماده (187) قانون برنامه سوم و مهندسان دارای پروانه اشتغال در شرکتهای دولتی است و نه حسب ادعای شاکی ناظر بر وزارتخانه‌ها و...، بنا به صراحت مجوزهای قانونی یاد شده در استفاده از مهندسان دارای پروانه اشتغال، استناد به قوانین قبلی از جمله بند «4» ماده (79) قانون محاسبات عمومی مصوب 1366، لایحه قانونی خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمرانی و نظامی مصوب 1358، ماده واحده قانون تعیین تکلیف اراضی اختلافی موضوع اجرای ماده (56) محاسبات عمومی مصوب 1367 و ... با توجه به احکام مؤخر فاقد وجاهت حقوقی است.صرف نظر از نکته فوق، اساساً برخی از قوانین مورد استناد شاکی ناظر به شرکتهای دولتی نیست و در برخی از مستندات نیز واژه کارشناس به طور مطلق به کار رفته است.     2ـ مطابق ماده (18) قانون کارشناسان رسمی دادگستری مصوب 1381 نیز در تمامی مواردی که رجوع به کارشناس لازم باشد به استثنای مواردی که در قوانین و مقررات جاری کشور به گونه‌ای دیگر برای وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی و... تعیین تکلیف شده است یا مواردی که تابع قوانین و مقررات خاص می‌باشد دستگاههای یاد شده در این ماده باید از وجود کارشناس رسمی استفاده کنند. بنابراین به موجب این ماده نیز موارد خاص از شمول حکم عام الزام استفاده از کارشناس رسمی مستثنی شده‌اند.     بدیهی است در مورد مهندسان سازمانهای نظام مهندسی سه گانه و کارشناسان موضوع ماده (187) قانون برنامه سوم عنوان «کارشناس رسمی» که با شرایط مندرج در قانون کارشناسان رسمی احراز می‌شود صدق نکرده و مواد آیین‌نامه از جمله مواد (4 و 5) ناظر بر تفکیک این دو گروه است.     بنا به مراتب فوق تصویب‌نامه مورد شکایت که به منظور تسری احکام آیین‌نامه نحوه تعیین کارشناس رسمی به مهندسان دارای پروانه اشتغال اصلاح شده است نه تنها مغایرتی با قوانین ندارد بلکه با پشتوانه قانونی و در حدود اختیارات هیأت وزیران به تصویب رسیده است و بر این اساس رد دادخواست شاکی مورد استدعاست.»      هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی      با توجه به این که قانونگذار در بند 4 ماده 79 قانون محاسبات عمومی و لایحه قانونی خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه عمرانی و نظامی مصوب 1358 شورای انقلاب و قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری مصوب 1370 و قانون برگزاری مناقصات مصوب 1383 به خصوص مفاد بند (ب) ماده 29 آن قانون، اساسنامه قانونی شرکت ملی نفت ایران مصوب 1356 و لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاری‌های غیرمجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیاء عتیقه و آثار تاریخی که بر اساس ضوابط بین‌المللی مدت یکصد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد مصوب 1358 شورای انقلاب و تبصره 2 ماده 9 قانون زمین شهری و ماده 18 کانون کارشناسان رسمی مصوب 1381 نظر بر اخذ نظریه کارشناس رسمی داشته است بنابراین آیین‌نامه اصلاحی نحوه تعیین کارشناسان رسمی موضوع تصویب نامه شماره 61607/ت 41506هـ ـ 20/3/1388 هیأت وزیران در قسمتهایی که کلمه (رسمی) را پس از واژه های (کارشناس) و (کارشناسان) حذف کرده است خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده می‌شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.