رأی شماره ۶۴۸ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص ابطال ۱ـ بند ۲ ماده۴ آیین‌نامه ت

2ـ ابطال بندهای3 و 4 و 6 مصوبه مورخ2/4/1383         تاریخ: 1/10/1387               شماره دادنامه: 648                   کلاسه پرونده: 83/674        مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.        شاکی: اتاق بازرگانی و صنایع و معادن تهران.        موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ بند 2 ماده4 آیین‌نامه تشکیل و نحوه فعالیت هیأت نمایندگان اتاق ایران و شهرستانها 2ـ ابطال بندهای3 و 4 و 6 مصوبه مورخ 2/4/1383.        مقدمه: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، ماده4 قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران مقرر می‌دارد، « حوزه فعالیت اتاق شهرستان محدود به حدود تعیین شده در قانون تقسیمات کشوری است و اتاق شهرستانها دارای شخصیت حقوقی بوده و در امور اداری و مالی خود براساس مقررات مربوطه مستقل می‌باشند.» براساس تبصره2 ماده مرقوم « تهران مانند سایر شهرستانها دارای اتاق مستقل بوده و حوزه فعالیت و شرح وظایف آن با بقیه اتاقها یکسان است.» علیرغم مقررات فوق‌الاشاره شورای عالی نظارت اتاق ایران براساس اختیارات حاصل از ماده 8 قانون مرقوم طی بند2 ماده4 آیین‌نامه بررسی و تفریغ و تصویب نهایی بودجه اتاقهای تهران و سایر شهرستانها را به هیأت رئیسه اتاق ایران محول نموده است که این امر مخالف صریح قانون ذکرشده در اصل استقلال مالی و اداری اتاقهای تهران و شهرستانها می‌باشد. 2ـ از آنجا که وظایف و اختیارات اتاق ایران در ماده5 اصلاحی قانون اتاق بازرگانی و... مصوب 15/9/1373 بنحو حصری تعیین و مشخص گردیده که در هیچ یک از موارد مذکور در ماده مرقوم اتخاذ تصمیم در مورد امور مالی و اداری اتاقهای تهران و شهرستانها به اتاق ایران تفویض نگردیده است. 3ـ همچنین در بند (ب) ماده 16 قانون مرقوم صرفاً بررسی و تصویب و تفریغ بودجه اتاق ایران به این اتاق محول گردیده و لاغیر که تصویب و تفریغ بودجه اتاقهای شهرستانها را نیز بعهده اتاق ایران قرار داده است. بنابراین بند 2 ماده 4 استحقاق ابطال را دارد. ب ـ شورای عالی نظارت بر خلاف وظایف و اختیارات خود در ماده 9 قانون مرقوم طی صورتجلسه مورخ 2/4/1383 (بیست و پنجمین جلسه شورای عالی نظارت) در بندهای 3 و 4 و 6 مقرراتی را مقرر نموده است که دلایل ابطال آن عبارت است از، 1ـ تصویب هر سه بند موصوف توسط شورا دخالت در امور مالی اتاقهای شهرستانها می‌باشد که ناقض ماده 4 قانون و خارج از حدود اختیارات مرقوم در ماده 9 قانون ذکرشده می‌باشد. 2ـ محل درآمد اتاقها عبارتند از، حق عضویت اعضاء اتاقهای شهرستان و سه در هزار مالیات پرداختی آنها می‌باشد و با توجه به استقلال مالی اتاقها مرجع دیگری همچون اتاق ایران حق ندارد از درآمدی که حاصل از پرداختی‌های اعضاء اتاقهای شهرستان می‌باشد، در امور آن دخالت نموده و اتخاذ تصمیم نماید. 3ـ در قانون اصلاحی بودجه سال 1352 و 1373 کل کشور و نیز قانون اصلاح نحوه تأمین هزینه‌های اتاقهای بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران مصوب 29/6/1377 نحوه اخذ سه در هزار مالیات بر پرداختی اعضاء اتاقها و پرداخت آن مشخصاً به اتاقهای بازرگانی ذکر شده است و مرجعی چون شورای عالی نظارت صلاحیت و اختیار تصمیم‌گیری در نحوه تقسیم درآمد موصوف را بین اتاقهای شهرستانها و اتاق ایران ندارد. 4ـ از آنجا که اتاقها (اتاق ایران و اتاقهای شهرستانها) از نظر استقلال مالی و مسائل بودجه مطابق مواد 2 و 4 قانون مرقوم در عرض یکدیگر هستند، محول نمودن امور ممیزی حسابها و حسابرسی مربوط به عملکرد بودجه اتاقها در قالب ضوابط اجرائی بودجه به اتاق ایران فاقد توجیه قانونی است. وزیر بازرگانی و رئیس دبیرخانه شورای عالی نظارت بر اتاق ایران در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه‌های شماره 7573 مورخ 2/5/1384 و 10323 مورخ 10/4/1387 خلاصتاً اعلام داشته‌اند، 1ـ به موجب ماده واحده مصوب سال1373 مجلس شورای اسلامی راجع به اعضاء و ذکر نام نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و قانون لایحه الحاقی بندهای 11 و 12 به قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 11/3/1376 اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران در زمره اشخاص موضوع حقوقی عمومی یا سایر مؤسسات عمومی نیست و شکایت قابل طرح در دیوان نمی‌باشد. 2ـ وفق بند (ب) و (ج) ماده 9 و بند (الف) ماده 6 قانون موصوف شورای عالی نظارت به عنوان عالی‌ترین رکن اتاق بازرگانی..... وظیفه سیاستگذاری و تعیین خط مشی کلی اتاق و نظارت بر اجرای صحیح آنها در قالب مقررات مربوطه را دارد. 3ـ طبق بند (ب) ماده (16) و مواد 5 و 9 و 19 قانون اختیار تصویب و تفریغ بودجه فقط برای هیأت نمایندگان اتاق ایران پیش‌بینی شده که هیأت مذکور پس از بررسی و اظهارنظر هیأت رئیسه اتاق ایران تصویب و تفریغ می‌نماید. 4ـ طبق ماده 3 مرکز اتاق ایران در تهران است، پس سازمان یک مرکز دارد و طبعاً تعدادی واحدهای پیرامونی یعنی مقنن واحد مرکزی را تأسیس نموده و اختیار تأسیس واحدهای پیرامون را به واحد مرکزی داده است و شکل‌گیری و تشکیل اتاقهای شهرستانها در قسمتهای مختلف با دخالت اتاق ایران صورت می‌گیرد، مانند موارد مندرج در تبصره یک ماده4 قانون و...... 5 ـ در ماده 4 قانون استقلال مالی را براساس مقررات مربوطه برای اتاقهای شهرستانها پیش‌بینی کرده که ازجمله مقررات موصوف مصوبات شورای عالی نظارت است و استقلال مالی هنگامی معنی دارد  که بودجه و درآمد مستقلی در کار باشد در حالی که در قانون هیچ‌گونه درآمد برای اتاقهای شهرستانها پیش‌بینی نکرده است. 6 ـ اختیارات شورای عالی نظارت منحصر به موارد مذکور در ماده 9 قانون نیست چون در ماده 10 و بند (هـ) ماده 16 و بند (الف) و (ب) ماده 19 اختیارات دیگری به آن شورا اعطاء نموده است. علیهذا تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد. هیأت عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی‌البدل در تاریخ فوق تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی می‌نماید. رأی هیأت عمومی         الف ـ به موجب ماده 20 اصلاحی قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران مصوب1373 منابع درآمد اتاق ایران، حق عضویت سالانه براساس آیین‌نامه مربوط و همچنین از محل اجرای قانون نحوه تأمین هزینه‌های اتاقهای بازرگانی، صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران مصوب1377 ذکر گردیده و اتاق شهرستان منحصراً در 50 درصد باقیمانده بودجه و تصویب و تفریغ آن صلاحیت و اختیار دارد. بنابراین بند3 مصوبه مورخ 2/4/1383 شورای عالی نظارت که 50 درصد بودجه تصویب شده را جهت مصرف به اتاق شهرستان اختصاص داده است، مغایرتی با قانون ندارد. ب ـ مفاد بند6 مصوبه مورخ2/4/1383 شورای عالی نظارت درخصوص ضرورت ممیزی حساب و حسابرسی مربوط به عملکرد بودجه اتاقها توسط مؤسسه حسابرسی معتبر و در قالب ضوابط اجرائی بودجه با رعایت تشریفات مقرر در آن بند فی‌نفسه متضمن وضع قاعده آمره موجد یا سالب حق و تکلیفی نیست، بنابراین از مصادیق مقررات دولتی موردنظر مقنن محسوب نمی‌شود و موردی برای رسیدگی و امعان نظر در خصوص اعتراض نسبت به آن وجود ندارد. ج ـ نظر به اینکه درخصوص درآمدهای مازاد بر میزان پیش‌بینی شده در بودجه مصوب اتاق شهرستانها حکمی در قانون انشاء نشده است. لذا با توجه به اختیارات اتاق شهرستانها به شرح ماده4 قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران مصوب 1369 در باب بهره‌مندی از حق استقلال در امور اداری و مالی ازجمله هزینه کردن بودجه مازاد بر میزان پیش‌بینی شده در امور اتاق شهرستان مربوط وضع قاعده آمره مبنی بر واگذاری بودجه مازاد مذکور به اتاق ایران مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مربوط است. د ـ حکم مقرر در ماده4 و بند (د) ماده 21 قانون اتاق بازرگانی و صنایع و معادن جمهوری اسلامی ایران مبین استقلال حقوقی اتاق شهرستانها در اداره امور اداری و مالی مربوط و مسئولیت و اختیار بررسی گزارش بودجه و تفریغ بودجه سالیانه و پیشنهاد به هیأت نمایندگان جهت تصویب آن است. بنابراین عبارت قسمت اخیر بند 2/4 آیین‌نامه تشکیل و نحوه فعالیت هیأتهای نمایندگان اتاق ایران و شهرستانها مصوب شورای عالی نظارت به شرح بین‌الهلالین « .......برای تقدیم به هیأت رئیسه اتاق ایران جهت تصویب و تأیید نهائی» که مفهم ضرورت تصویب و تأیید نهائی بودجه اتاق شهرستان است، مغایر حکم قانونگذار و خارج از حدود اختیارات شورای مزبور تشخیص داده می‌شود و نتیجتاً بند 4 مصوبه مورخ 2/4/1383 شورای عالی نظارت و همچنین بند 2/4 آیین‌نامه تشکیل و نحوه فعالیت هیأتهای نمایندگان اتاق ایران و شهرستانها مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب1385 ابطال می‌گردند.