رأی شماره۳۳۶ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال بندهای ۳ـ۴ـ۱۶ طرح تفصیلی

شورای اسلامی شهر کرمان در آن قسمت که متضمن دریافت قسمتی از اراضی مورد تفکیک و یا افراز به عنوان تامین احتیاجات عمومی شهری است          تاریخ دادنامه: 9/8/1390      شماره دادنامه: 336      کلاسه پرونده: 89/7         مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری         شاکی: سازمان بازرسی کل کشور         موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 3ـ4ـ16 طرح تفصیلی شهر کرمان و مصوبه شماره 1774 مورخ 18/10/1380 شورای اسلامی شهر کرمان         گردش کار: قائم مقام رئیس سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری با قانون سازمان مذکور، به موجب شکایت نامه تقدیمی به شماره 108120/88/302ـ22/12/1388، ابطال بند 3ـ4ـ16 طرح تفصیلی شهر کرمان و مصوبه شماره 1774 ـ 18/10/1380 شورای اسلامی شهر کرمان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:         «با احترام بند 3ـ4ـ16 طرح تفصیلی شهر کرمان و مصوبه شماره 1774ـ 18/10/1380 شورای اسلامی آن شهر از جهت انطباق با قوانین مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح ذیل ایفاد می‎شود:         الف: در بخشی از طرح تفصیلی شهر کرمان با عنوان «سایر ضوابط تفکیک» آمده است:         «هنگام تفکیک اراضی، علاوه بر پیش‎بینی و تخصیص معابر متناسب و مورد نیاز و سرانه‎های احتیاجات عمومی محله‎ای باید به تناسب اندازه زمین تا 25% برای احتیاجات عمومی شهری ـ ناحیه‎ای و اراضی معوض طرحها در نظر گرفته شود. نحوه اعمال این ضوابط و جزئیات اجرایی آن بنا به پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای شهر (یا قائم مقام آن) و کمیسیون ماده5 تعیین می‎شود...»         همچنین در بند 3ـ4ـ16 طرح تفصیل مذکور با عنوان «محاسبه و تعیین سهم خدمات و فضاهای عمومی» مقرر شده است:         «... از هر قطعه زمین در هنگام تفکیک باید درصدی از سطح کل آن بابت سهم فضاهای عمومی و خدماتی به شرح زیر به شهرداری واگذار شود...»         ب: از طرف دیگر، در راستای طرح تفصیلی مذکور، شورای اسلامی این شهر مبادرت به صدور مصوبه شماره 1774ـ 18/10/1380 با عنوان «دستورالعمل نحوه محاسبه درصد مربوط به تاسیسات شهری املاک و اراضی داخل محدوده خدماتی شهر کرمان» کرده است که بنابر مفاد آن، اشخاص برای تفکیک اراضی خویش مکلف به پرداخت سهم سرانه شهری بر اساس قیمت کارشناسی روز و یا واگذاری زمین به عنوان سهم سرانه خدمات رفاهی و یا مبالغ آن خواهند بود. از جمله در بند 6 بخش تذکرها مقرر شده است:         «به طور کلی به هنگام تفکیک، سهم شهرداری می‎باید در قالب قطعاتی از ملک دریافت شود. در صورتی که تامین سهم شهرداری به دلیل کوچک بودن مساحت ملک، سهم شهرداری (ملاک حدنصاب) میسر نباشد در قالب وجه و بر مبنای قیمت کارشناسی روز تقویم و محاسبه خواهد شد».         ج: مطابق بند 3 ماده 2 قانون «تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران» مصوب 22/12/1351 از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران «بررسی و تصویب نهایی طرحهای جامع شهری و تغییرات آنها خارج از نقشه‎های تفصیلی» معین شده است. از این رو در قانون مذکور چنین اختیاری برای کمیسیون ماده 5 یعنی تعیین و الزام اشخاص به واگذاری قسمتی از ملک خود و یا معادل قیمت آن پـیش‎بینی نشده اسـت، به علاوه شورای اسـلامی شهر کرمان نیز اختیار چنین الزامی را ندارد.         لذا با عنایت به این که هیچ یک از قوانین مربوط به تعیین حدود و وظایف مراجع مذکور مجوز تحدید حقوق و مالکیت افراد موضوع مصوبه‎های یادشده را ارائه نکرده است و هیـچ قانـونی نمی‎تواند مسـتند توجیه موارد خـلاف قانون این مصـوبه‎ها باشـد، خواهشمند است موضوع در اجرای تبصره 2 ماده 2 قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، در هیأت عمومی دیوان مطرح تا در باب ابطال مصوبات یاد شده تصمیم قانونی اتخاذ شود و از نتیجه این سازمان را  مطلع فرمایند.»         در پاسخ به شکایت شاکی، رئیس شورای اسلامی شهر کرمان به موجب لایحه دفاعیه شماره 749 مورخ 15/4/1389 توضیح داده است که:         «در خصوص دادخواست تقدیمی سازمان بازرسی کل کشور به شماره ع/89/7 مورخ 21/1/1389 به خواسته ابطال بند 6 تذکرهای مصوبه 1774 مورخ 18/10/1380 شورای اسلامی شهر کرمان و مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری به جهت این که شورای مذکور اختیار وضع این مصوبه را نداشته است به استحضار می‎رساند:         اولاً: در ماده2 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری وظایف متعددی برای بهتر شدن وضعیت شهرها در امور شهرسازی و معماری به عهده این شورا قرار داده است از جمله در بند 2 اختیار تعیین راه کار مناسب برای استفاده بهینه از فضاهای عمومی شهر در تداخل با فضاهای خصوصی افراد به شورای یاد شده تفویض شده است، بنابراین ذکر یک وظیفه از وظایف قانونی شورای مزبور از سوی سازمان بازرسی و مغایرت آن با اختیار قانونی وضع مصوبه مورد تعرض، صحیح به  نظر نمی‎رسد، لذا با توجه به وظیفه شهرداریها در خصوص تامیـن فضاهای عمومی و احـداث معابر مـصوب و مورد نـیاز شهر از یـک طرف و نبـودن بودجه و منبع تامین درآمد برای ایفای این وظیفه مهم از طرف دیگر، شورای اسلامی شهر کرمان ( با رعایت جمیع حقوق شهروندان و تکلیف هر شهروند در جهت تامین قسمتی از بودجه اجرای طرحهای عمومی) مصوبه مذکور را صادر کرده است. پس بر خلاف آن چه سازمان بازرسی برای توجیه دادخواست خود اعلام کرده است، به هیچ وجه شورای اسلامی شهر کرمان سلب مالکیت اشخاص از زمین و ملک آنها را نکرده است و شخص را در جهت ایفای تکلیف شهروندی خود به دادن زمین و یا بهای آن بر اساس متراژ مورد تفکیک مخیر کرده است. پس آن چه موجب این استدلال شده است تفسیر جنبه سلبی نسبت به مصوبه و اقدامات شهرداری است در حالی که شهرداری نه خواسته و نه می‎تواند از مالکان سلب مالکیت کند. لذا با  عنایت به مراتب فوق، تبعات ناشی از مصوبه مورد تعرض و احیاناً ابطال آن باید مدنظر اعضای هیأت عمومی دیوان قرار گیرد. چرا که قطعاً بار مالی ناشی از ابطال این مصوبه نهایتاً به گردن شهرداری باقی خواهد ماند و افراد متمول دارای چندین هکتار زمین که از این بابت سود هنگفت ناشی از ارزش افزوده اراضی را (که بعضاً باغات از آب افتاده و خشک شده است) می‎برند و این با عدل و انصاف منطبق نیست.         مضافاً آن مقدار از اراضی متقاضیان که در طرحهای مصوب در مسیر معابر و شوارع و فضاهای عمومی قرار می‎گیرد بدون انتقال مالکیت به شهرداری از اختیار آنان خارج می‎شود و فقط مساحت خارج از شبکه معابر در اداره ثبت به نام مالکان و متقاضیان باقی می‎ماند و سند به نام آنان صادر می‎شود. لذا این مصوبه از این منظر، منافاتی با قوانین استنادی ندارد. صـرف‌نظر از مراتب فوق چـون شهرداری مسـتنداً به ماده 8 قانون تاسیس شورای عـالی شهرسازی و معماری موظف به اجرای مصوبات شورای شهر و شورای عالی شهرسازی که مربوط به وزارت مسکن و شهرسازی است، دعوای طرح شده به تنهایی علیه شورای شهر به دلیل عدم توجه به نوع دعوا قابل رسیدگی نخواهد بود. لذا رد دادخواست مطرح شده مورد استدعاست.»         شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و اداره کل راه و شهرسازی استان کرمان [مسکن و شهرسازی استان کرمان] از ارسال لایحه دفاعیه خودداری می‎کند.         هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یادشده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی          نظر به این که مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاههای اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‎های شماره 492 ـ 4/11/1389 و 459 ـ 20/1/1389 و 393 ـ 29/9/1389 و 218 ـ 9/4/1387 و 964 ـ 11/9/1386 مـصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز را ابطال کرده است بنابراین به استناد حکم قانونی صدرالذکر و با وحدت ملاک از آراء مذکور، هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبات مورد اعتراض را در آن قسمت که متضمن دریافت قسمتی از اراضی مورد درخواست تفکیک و یا افراز به عنوان تامین احتیاجات عمومی شهری است، به موجب بند یک ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور اعلام می‌دارد. بدیهی است قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 28/1/1390 با رعایت ماده 2 قانون مدنی حاکمیت خود را دارا خواهد بود. رئیس جمهور و رئیس شورای عالی انقلاب فرهنگی ـ محمود احمدی نژاد