رأی شماره ۱۹ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع اعتبار مفاد رأی شماره ۲۸۲

 در مورد نحوه محاسبه و وصول حق بیمه افرادی که کارفرمای آنان به تکلیف مقرر قانونی در ماده 39 قانون تأمین اجتماعی عمل نکرده است         تاریخ دادنامه: 21/1/1391      شماره دادنامه: 19       کلاسه پرونده: 91/43      مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری      درخواست‌کننده: 1ـ آقای محمدرضا دلاوری، قاضی دیوان عدالت اداری و 2ـ مدیرکل امور حقوقی سازمان تامین اجتماعی      موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 282ـ31/3/1388 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری      گردش کار: به موجب نامه شماره 58388/الف/90 ـ 26/10/1384 مدیرکل تأمین اجتماعی استان اصفهان، از اداره کل درآمد حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی سئوالی به شرح زیر به عمل آمده است:      این اداره کل جهت احتساب سوابقی که بنابر ادعای بیمه شده و علی‌رغم عدم تمایل سازمان از طریق مراجع و محاکم قضائی اعلام می شود به لحاظ حفظ حقوق و منافع و مصالح سازمان و جلوگیری از طرح ادعاهای واهی و من غیرحق، حق بیمه متعلقه را براساس میانگین حداقل و حداکثر دستمزد سال قطعیت رأی محاسبه و مورد مطالبه قرار می‌دهد که با توجه به مکاتبات اخیر آن اداره کل به نظر می‌رسد نحوه دیگری می‌تواند جایگزین این اقدام شود. لذا با عنایت به اینکه این اداره کل با صدور آراء زیادی در این زمینه از سوی محاکم و مراجع ذی ربط مواجه بوده و از طرفی طبق دستورالعمل شماره 47112/5000 مورخ 31/5/1384 رسیدگی به ادعای سوابق بیمه شده به واحدهای بیمه‌ای واگذار شده لذا خواهشمند است دستور فرمایید به منظور اتخاذ رویه واحد و یکسان در تعیین حق بیمه مربوطه، موضوع مورد بررسی و این اداره کل را ارائه طریق فرمایند.       در پاسخ به سئـوال مذکور، مدیرکل درآمد حق بیـمه سازمان تأمین اجتماعی به موجب نامه شماره 10155ـ11/11/1384 توضیح داده است که:      بازگشت به نامه شماره 58288/الف/90 مورخ 26/10/1384 اعلام می دارد:       در خصوص سوابق مورد ادعای بیمه‌شدگان (در کلیه موارد) با توجه به شرایط مندرج در دستورالعمل، چنانچه سوابق مورد ادعا پس از طرح در کمیته کارشناسی مورد تأیید سازمان قرار گیرد در این صورت چنانچه فرد در حال حاضر بیمه پرداز سازمان باشد حق بیمه بر اساس حقوق و دستمزد مشمول کسر حق بیمه مندرج در آخرین لیست ارسالی و در غیر این صورت بر اساس میانگین حداقل و حداکثر دستمزد مشمول کسر بیمه سال پرداخت (با در نظر گرفتن دقیق تعهدات سازمان) محاسبه، مطالبه و وصول می شود.      دانشگاه صنـعتی اصفهان به موجـب دادخواسـتی ابـطال نامه شـماره 10155ـ 11/11/1384 مدیرکـل درآمد حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:         براساس رأی شعبه هفتم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، دانشگاه صنعتی اصفهان و سازمان تأمین اجتماعی مکلف به پرداخت و احتساب حق بیمه سنوات خدمتی خانم فهیمه احمدی دارانی در فاصله زمانی 1/4/1362 الی 29/12/1372 شده‌اند. دانشگاه صنعتی اصفهان از آنجا که نامبرده را جمعی مدارس غیرانتفاعی دانشگاه می‌دانسته است، مطابق ماده 29 قانون تأمین اجتماعی برای وی حق بیمه پرداخت نمی‌کرد، ولی دانشگاه با تمکین به رأی دیوان آمادگی خود را برای پرداخت حق بیمه موصوف اعلام داشته است. اما سازمان تأمین اجتماعی بر خلاف قوانین موضوعه کشور و قانون تأمین اجتماعی و تنها براساس دستور اداری شماره 10155 مورخ 11/11/1384 اداره کل درآمد حق بیمه سازمان تأمین اجتماعی، مأخذ محاسبه میزان پرداخت حق بیمه خانم احمدی را براساس نرخ روز آخرین لیست حقوق و دستمزد مشارالیها در تیرماه سال 1385 محاسبه کرده است، در صورتی که براساس ماده 28 قانون تأمین اجتماعی مأخذ محاسبه حق بیمه، حقوق زمان اشتغال است. لذا با توجه به مراتب فوق، نظر به این که تعیین مأخذ پرداخت حق بیمه به نرخ روز منوط به اذن صریح قانون است و دستور اداری اداره کل امور درآمد بیمه سازمان تأمین اجتماعی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات آن سازمان بوده است و مأخذ محاسبه حق بیمه شاکی باید براساس مفاد مندرج در ماده 28 قانون تأمین اجتماعی طبق حقوق زمان اشتغال باشد، تقاضای ابطال دستور اداری شماره 10155 مورخ 11/11/1384 را دارد.هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 282ـ31/3/1388 به شرح زیر به صدور رأی مبادرت می کند:به موجب تبصره یک ماده 28 قانون تأمین اجتماعی از اول سال 1355 مبنای احتساب حق بیمه کارفرما بیست درصد حقوق یا مزد ماهانه بیمه شده تعیین شده است و حکم مقرر در ماده 36 قانون تأمین اجتماعی نیز مؤید مسؤولیت کارفرما در پرداخت حق بیمه سهم خود و بیمه شده به سازمان تأمین اجتماعی در هنگام پرداخت حقوق و مزایای ماهانه شخص بیمه شده است، بنابراین مطالبه حق بیمه معوقه به نسبت میانگین حداقل و حداکثر دستمزد مشمول کسر حق بیمه سال پرداخت به شرح بخشنامه شماره 10155 مورخ 11/11/1384 سازمان تأمین اجتماعی خلاف مقررات فوق الذکر و خارج از حدود اختیارات سازمان تأمین اجتماعی تشخیص داده می شود و بخشنامه مزبور مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوبه 1385 ابطال می شود.      آقای محمدرضا دلاوری، قاضی محترم دیوان عدالت اداری به موجب مرقومه‌ای، اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به رأی مذکور را خواستار می شود. دلایل ایشان به شرح زیر است:      1ـ دستور اداری مصوبه محسوب نمی‌شود تا در اجرای بند یک ماده 19 ، 38 ، 39، 40، 41 و 42 قانون دیوان عدالت اداری هیأت عمومی دیوان صلاحیت رسیدگی به شکایت یا اعتراض یا تظلم‌خواهی راجع به آن را داشته باشد و با دقت نظر در مواد مذکور ملاحظه می‌فرمایند که کلمه مصوبه در تمامی مواد مذکور تکرار شده است و دستور اداری  مبحوث‌عنه از دائره شمول مصوبه خارج است. متأسفانه هیأت عمومی بر خلاف حدود صلاحیت و اختیاراتی که راجع به ابطال مصوبات دارد مبادرت به ابطال دستور اداری کرده است که ابطال طبق ماده 14 قانون دیوان عدالت اداری در صلاحیت شعبه دیوان است.      2ـ تبصره یک ماده28 قانون تأمین اجتماعی راجع به موردی است که کارفرما به تکلیف مقرر در ماده 39 قانون تأمین اجتماعی عمل کند، توضیح اینکه حق بیمه مربوط به هرماه را کارفرما حداکثر تا آخرین روز ماه بعد تعیین و به سازمان تأمین اجتماعی می‌پردازد. مبنای محاسبه حق بیمه را قانونگذار در تبصره یک ماده 28 قانون مذکور ذکر کرده است.      3ـ کارفرمایی که حق بیمه را در موعد مقرر پرداخت نکند راجع به آنان قانونگذار در مواد 98، 99 ،100 و 108 قانون تأمین اجتماعی تعیین تکلیف شده و پرداخت از شمول تبصره یک ماده 28 قانون تأمین اجتماعی خارج  می شود.      4ـ قانون دریافت جرائم نقدی از کارفرمایان کارگاههای مشمول قانون تأمین اجتماعی مصوب 1373 کارفرمایان را مکلف کرده است که صورت مزد هر ماه بیمه شدگان حتی بیمه بیکاری هر ماه را حداکثر تا پایان آخرین روز ماه بعد به سازمان تأمین اجتماعی ارسال و پرداخت کند موعد تنظیم و ارسال صورت مزد و حقوق بیمه شدگان با در نظر گرفتن میزان حق بیمه از 5% تا 20% آن مشمول جریمه خواهد شد که در رسیدگی به شکایت دانشگاه اصفهان مفاد قانون مورد توجه واقع نشده است.      5 ـ تکلیف مقرر در تبصره یک ماده 28 قانون تأمین اجتماعی مطلق نیست و سازمان تأمین اجتماعی در مواد زیر می‌تواند حق بیمه را رأساً و به صورت مقطوع تشخیص داده و آن را از کارفرما وصول کند:      الف) مطابق مصوبه مورخ 1/3/1373 شورای عالی تأمین اجتماعی در صورتی که کارفرما صورت مزد بیمه شده را ارسال نکرده باشد.       ب) برابر ماده 3 آیین‌نامه اجرائی و تبصره آن (قانون تأمین اجتماعی) در صورتی که کارفرما در ارسال مدارک و اسناد مورد لزوم جهت محاسبه مابه التفاوت حق بیمه مربوط به نقض یا اختلاف یا مغایرت اسناد و مدارکی که ارسال کرده اقدامی به عمل نیاورد.      ج) براساس ماده 35 قانون تأمین اجتماعی       د) براساس ماده 41 قانون تأمین اجتماعی      هـ) تبصره ماده 30 قانون تأمین اجتماعی        6 ـ مطابق ماده 36 قانون تأمین اجتماعی در صورتی که کارفرما از کسر حق بیمه سهم بیمه شده خودداری کند شخصاً مسئول پرداخت آن خواهد بود و این تأخیر رافع مسؤولیت و تعهدات سازمان تأمین اجتماعی در احتساب حق بیمه و وصول آن نخواهد بود و برمبنای این تعهد قانونی در ماده40 قانون تأمین‌اجتماعی از سوی مقنن در نظر گرفته شده سازمان تأمین اجتماعی می‌تواند حق بیمه را راساً تعیین و از کارفرما مطالبه و وصول کند.      7ـ در مواردی که کارفرما از تکلیف مقرر در ماده 39 قانون تأمین اجتماعی سرپیچی کرده باشد در خصوص اینکه سازمان تأمین اجتماعی درموارد مذکور در ماده 40 قانون تأمین اجتماعی به چه نحو حق بیمه را تعیین کند. آیین‌نامه ضوابط و نحوه اعمال ماده40 قانون تأمین اجتماعی که در تاریخ5/4/1378 به تصویب شورای عالی تأمین اجتماعی رسیده تعیین تکلیف کرده است و رأی وحدت‌رویه مبحوث‌عنه با مقررات این آیین‌نامه هماهنگی ندارد.         همچنین سرپرست دفتر امور حقوقی و دعاوی سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه شماره 50366/90/7100ـ 26/9/1390 اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری را خواستار می‌شود. دلایل و جهات درخواست مذکور به قرار زیر است:       1ـ مطابق مواد 36 و 39 قانون تأمین اجتماعی کارفرمایان مکلفند لیست مزد و حقوق کارکنان شاغل در کارگاه را به سازمان تأمین اجتماعی ارسال دارند تا بر مبنای مزد و حقوق اعلامی کارگران، میزان حق بیمه وفق ماده 28 قانون مذکور محاسبه و وصول شود، چنانچه کارفرما از ارسال لیست ماهیانه خودداری کرده باشد و متعاقباً حسب رأی مراجع ذی‌صلاح اشتغال فرد در ایام گذشته به اثبات برسد. از آنجا که ملاک تشخیص میزان حق بیمه، حقوق و مزایای مندرج در لیست مزد و حقوق است، که کارفرما به این تکلیف خود عمل نکرده است. در این ارتباط تبصره ماده 48 قانون تأمین اجتماعی چنین مقرر داشته است: « در صورت عدم ارسال صورت مزد در موعد مقرر از طرف کارفرما، سازمان می‌تواند مزد یا حقوق بیمه‌شدگان را براساس مأخذی که طبق ماده 40 این قانون مبنای تعیین حق بیمه قرار گرفته است احتساب و مأخذ پرداخت مزایای نقدی قرار دهد. در مواردی که تعیین مزد یا حقوق بیمه شده به طریق مذکور میسر نباشد سازمان می‌تواند مزایای نقدی را به مأخذ حداقل مزد یا حقوق به طور علی الحساب پرداخت کند.»      با توجه به مفاد تبصره ماده 48 قانون تأمین اجتماعی و این که کارفرما به تکلیف خود عمل نکرده و لیست حقوق و دستمزد کارگران را اعلام نمی‌کند قانونگذار به لحاظ عدم شناسایی دستمزد، ضابطه مشخصی جهت تعیین حقوق و دستمزد کارگران به عنوان مبنای کسر حق بیمه در ماده 40 قانون تأمین اجتماعی ارائه کرده است، ماده 40 قانون تأمین اجتماعی مقرر داشته است:                                             «در صورتی که کارفرما از ارسال صورت مزد مذکور در ماده 39 این قانون خودداری کند سازمان می تواند حق بیمه را رأساً تعیین و از کارفرما مطالبه و وصول کند».      حکم ماده مذکور از دو جهت حایز اهمیت است اول: در مواردی که بیمه‌شدگان ادعای  عدم احتساب سوابق در سالهای گذشته را مطرح می‌کنند و به دلیل عدم ارسال لیست، دستمزد کارگران مشخص نیست سازمان این امکان را پیدا می‌کند تا ضابطه مشخصی را جهت تعیین دستمزد متعارف این قبیل افراد ارائه کند متعاقب آن سوابق گذشته کارگران را محاسبـه کند در غیر این صورت امـکان محاسبه سنوات گذشته مورد ادعای کارگران وجود نخواهد داشت. دوم: با توجه به اینکه خدمات کوتاه و بلندمدت از سوی سازمان به نرخ روز به بیمه‌شدگان ارائه می‌شود و سازمان نمی‌تواند دستمزد سنوات گذشته را مبنای برقراری حمایت قرار دهد در نتیجه الزام این سازمان در احتساب سوابق گذشته بر مبنای حقوق و دستمزد همان ایام، ضرر مالی قابل توجهی متوجه سازمان می‌نماید که این امر نه تنها با اصول و محاسبات بیمه‌ای و مقررات تأمین اجتماعی سازگار نیست بلکه با اصول مسؤولیت مدنی نیز منطبق نیست زیرا در این صورت مسؤولیت و تقصیر کارفرما در عدم ارسال به موقع لیست متوجه سازمان شده و سازمان موظف به جبران خسارتی می شود که مسبب اصلی آن کارفرما بوده است براین اساس بوده است که ماده 40 قانون مذکور جهت جلوگیری از بروز خسارت مالی سازمان، مبنای مشخصی در تعیین حق بیمه سنوات گذشته ارائه کرده است.در ادامه ماده 3 آیین‌نامه ضوابط و نحوه اعمال ماده 40 قانون تأمین اجتماعی نیز چنین بیان داشتـه است: در کلیه مواردی که امکان دسترسی به هزینه‌های دستمزد از طرق مندرج در ماده 2 و تبصره آن میسر نشود، سازمان تأمین اجتماعی مجاز است با بررسیهای کارشناسی و با در نظر گرفتن پروانه بهره برداری کارگاه، تعداد کارکنان آن در سال یا ماههایی که صورت مزد و حقوق و حق بیمه ارسال و پرداخت کرده است و عنداللزوم با استفاده از تعداد کارکنان شاغل در فعالیت های مشابه، تعداد کارکنان شخص حقوقی را تعیین کند. در این حالت دستمزد مبنای محاسبه حق بیمه به صورت علی‌الرأس از رابطه زیر به دست می‌آید «جمع حداقل و حداکثر دستمزد ماهانه مشمول کسر حق بیمه زمان محاسبه ضرب در دو، نتیجه آن تقسیم بر سه سپس ضرب در تعداد کارکنان برآورد شده و تعداد ماه‌های مورد نظر سال مالی».با عنایت به مواد یاد شده قانونگذار برای تحقق احتساب سابقه ایام معوقه افرادی که کارفرمای آنان به تکلیف مقرر قانونی مقرر در ماده 39 قانون تأمین اجتماعی عمل نکرده است فرمولی را تعیین کرده که براساس آن سازمان نیز در اجرای مواد یاد شده در این قبیل موارد در صورتی که ذی نفع در زمان تقاضا شاغل باشد، حقوق و مزایای دریافتی آخرین ماه اشتغال زمان تقاضا را مبنای محاسبه و وصول حق بیمه تعیین کرده است و در مواردی که بیمه شده در زمان تقاضا شاغل نیست حاصل جمع حداقل دستمزد و حداکثر دستمزد مبنای کسر حق بیمه تقسیم بر دو ملاک محاسبه و وصول حق بیمه مقرر شده است. در حالی که دادنامه شماره 282 مورخ 31/3/1388 هیأت عمومی مطالبه حق بیمه معوقه به نسبت میانگین حداقل و حداکثر دستمزد مشمول کسر حق بیمه سال پرداخت را نپذیرفته است، و ضابطه‌ای نیز برای مطالبه حق بیمه تعیین نکرده است، که این تصمیم با ماده40 قانون و آئین‌نامه مربوطه مغایر است. در نتیجه سازمان تأمین اجتماعی با اختیارات حاصله از ماده 40 قانون تأمین اجتماعی و آیین نامه مربوطه می تواند حق بیمه را رأساً تعیین و از کارفرما مطالبه کند.      1ـ لازم به ذکر است که دادنامه شماره 282 مورخ 31/3/1388 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری یکی از طرق محاسبه حق بیمه ایام معوقه را ابطال کرده است که سازمان با استناد مواد مندرج در بند یک لایحه مزبور نسبت به محاسبه حق بیمه دوره زمانی که کارفرما از ارسال لیست و پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل خودداری کرده است اقدام می‌کند که این امر نشان‌دهنده اجرای حکم دیوان و استفاده از اختیارات قانونی سازمان است لیکن علی رغم مراتب فوق شعب دیوان عدالت اداری در مواردی که خواسته شکات الزام به واریز حق بیمه ایام معوقه از سوی کارفرما و دریافت و احتساب سوابق مزبور از ناحیه سازمان تأمین اجتماعی است، با استنباط از دادنامه شماره 282 مورخ 31/3/1388 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری محاسبه حق بیمه ایام معوقه را که کارفرما از ارسال لیست و پرداخت حق بیمه کارکنان شاغل خودداری ورزیده است بر اساس زمان اشتغال تعیین کرده است که با عنایت به مراتب پیشگفت این امر به هیچ یک از مواد قانون تأمین اجتماعی منطبق نیست و خلاف قانون است. لازم به توضیح است که همان گونه که قبلاً اشاره شده است، سازمان تأمین اجتماعی وفق مقررات جاری از جمله تبصره ماده 48 قانون تأمین اجتماعی مکلف است تعهدات خود را در قبال بیمه شدگان به مأخذ حداقل مزد یا حقوق عمل کند در حالی که قضات محترم شعب دیوان در این قبیل موارد مبادرت به اخذ تصمیم مبنی بر محاسبه حق بیمه به ارزش زمان اشتغال می‌کنند که این امر موجب تضییع حقوق سازمان و وقفه در انجام تعهدات سازمان را فراهم می‌سازد. به طور مثال شعبه 8 دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 800708 مورخ 29/5/1390 صادر شده در پرونده کلاسه 8/89/787 سازمان را ملزم به دریافت حق بیمه از تاریخ 1/1/1359 تا 1/4/1364 براساس ارزش زمان اشتغال کرده است که در اجرای دادنامه موصوف جهاد کشاورزی استان ایلام برای دوره مذکور چک شماره 292097/813 به مبلغ 891/562 ریال به عنوان حق بیمه ایام موصوف در وجه سازمان کارسازی کرده است. که با کمی دقت مشخص می شود که حق بیمه بابت دوره زمانی (1/1/1359 تا 1/4/1364) یعنی حدود 5 سال و سه ماه حدوداً مبلغ 56 هزار تومان، براساس زمان اشتغال محاسبه شده است در حالی که براساس موارد پیشگفت، تعهدات سازمان باید براساس حداقل مزد یا حقوق صورت پذیرد لیکن دریافتی سازمان بابت حق بیمه ایام معوقه براساس ارزش زمان اشتغال که به دلیل تخلف کارفرما از ارسال لیست صورت پذیرفته، محاسبه و دریافت شود که این امر منطبق با قانون و مقررات تأمین اجتماعی نیست، در این ارتباط پرونده مشابهی در شعبه اول اجرای احکام دیوان عدالت اداری مطرح و در نهایت منتهی به تصمیم آن مرجع محترم به شماره 1/89/732/1ج مورخ 14/4/1390 مبنی بر تأیید اقدامات سازمان در اجرای ماده 40 قانون تأمین اجتماعی و آیین نامه مربوط شده است.      بنابراین با توجه به جمیع جهات فوق از آنجا که دادنامه 282 مورخ 31/3/1388 خلاف تبصره ماده 48 قانون تأمین اجتماعی و ماده 40 قانون مذکور و آیین‌نامه مربوطه صادر شده است، مستدعی است مقرر فرمایید وفق ماده53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری موضوع در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح تا در اصلاح دادنامه مذکور اقدام لازم مبذول شود.      مراتب به نظر رئیس دیوان عدالت اداری می‌رسد و برای بررسی به کمیسیون تخصصی کار و کارگری و بیمه و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و موضوع مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد و در نهایت پس از ارائه گزارش کمیسیون به رئیس دیوان عدالت اداری با موافقت ایشان در اجرای ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، پرونده در دستور کار جلسه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار می‌گیرد.هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی       نظر به این که مفاد رأی شماره 282 مورخ 31/3/1388 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص مواردی است که کارفرما مطابق ماده 39 قانون تامین اجتماعی، صورت مزد را ارسال نکرده باشد و محاسبه و وصول حق بیمه از سوی صندوق تامین اجتماعی بر اساس میانگین حداقل و حداکثر دستمزد محاسبه و وصول شده باشد که این امر به موجب رأی مذکور ابطال شده است و متضمن حکمی مبنی بر تجویز محاسبه و وصول حق بیمه بر اساس حقوق و دستمزد زمان اشتغال سابق که مورد ادعا قرار گرفته، نمی‌باشد و لذا موجبی برای اتخاذ تصمیم جدید و یا ابطال آن به شرح مندرج در گردش کار وجود نداشته و از اعتبار سابق برخوردار است و لکن به شرح مذکور از آن رأی رفع ابهام می‌گردد. معاون اول رئیس جمهور ـ پرویز داودی