رأی شماره ۱۰۲ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص با عدم اجرای طرح دولتی در مهلت م

     تاریخ دادنامه: 25/2/1391      شماره دادنامه: 102      کلاسه پرونده: 91/203     مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری     درخواست‌کننده: آقای محسن ملکی     موضوع شکایت و خواسته: اعلام تعارض در آراء صادر شده از شعب دیوان عدالت اداری      گردش کار: آقای محسن ملکی به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:احتراماً به استـحضار می‌رساند با وجـود نص قانون از جـمله ماده واحده قانون تعیین تکلیف وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 و تبصره یک ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک مصوب 1376 و رأی لازم‌الاتباع هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 169ـ27/5/1381 که بر « منتفی و بی اثر شدن طرحهای مصوب کمیسیون ماده پنج شورای عالی شهرسازی و معماری در صورت عدم اجرای آن در مهلت قانونی پنج ساله » صراحت دارد و در همین راستا نیز یک فقره دادنامه به شماره 489ـ2/7/1385 راجع به پرونده کلاسه 80/172 از ناحیه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و در قبول اعلام اشتباه مستشار شعبه اول تجدیدنظر که درخواست ابطال طرح آموزشی را رد کرده بود، به استناد رأی فوق الذکر توسط هیأت عمومی صادر شده است. ولی با تمام این اوصاف بعضی از شعب دیوان عدالت اداری بر خلاف مدلول قوانین موصوف در آراء هیأت عمومی و با این استدلال که مقررات فوق صرفاً مفید حق برخورداری مالکان املاک واقع در طرحـهای خدماتی و از جمله آموزشـی از حقوق مالکـانه بوده است و صدور حکم بی اثر شدن آنها پس از مضی مهلت قانونی پنج ساله مغایر قانون است، مبادرت به صدور حکم به رد این گونه دعاوی می‌کنند. در حالی که چنانچه استحضار دارند:     اولاً: ایجاد زمینه تملک اراضی اشخاص بدون رضایت آنها یک امر خلاف اصل و قاعده تسلیط است و توسعه حدود قلمرو حکم استثنایی فاقد محمل قانونی و حقوقی است.     ثانیاً: از جمله اجلا مصادیق برخورداری از حقوق مالکانه، انتقال ملک یا ایداع ملک تحت عنوان  وثیقه در قبال اخذ وام یا آزادی متهم است، در حالی که املاکی که واجد طرح مصوب از جمله آموزشی و غیره هستند هنگام خرید و فروش 50% زیر قیمت معامله می‌شوند و از سوی دیگر بانکها در قبال این گونه املاک هیچ گونه وامی پرداخت نمی‌کنند و مراجع قضایی نیز در قبال ایداع آنها متهمی را آزاد نمی‌کنند و حتی شهرداریها نیز در صورت صدور حکم به مجوز ساختمان متفاوت و متمایز از املاک مجاور از فروش تراکم نیز خودداری کرده و صرفاً مجوز احداث 2 طبقه را صادر می‌کند.حال آیا به زعم آن دسته از شعب دیوان که بر خلاف آراء هیأت عمومی و قوانین مربوط صدور حکم بر ملغی الاثر شدن طرح را مغایر قانون تلقی می کنند، منظور نظر قانونگذار از حقوق مالکانه محدود به اخذ پروانه ساختمان و آن هم 2 طبقه بدون امکان برخورداری از تسهیلات بانکی و یا فروش آن به قیمت روز (50% زیر قیمت) است؟     لازم به ذکر است در صورتی که طرحی پس از مضی مهلت قانونی 5 ساله ملغی‌الاثر شود در این صورت سازمان متولی حداکثر تلاش خود را در اجرای طرح « در صورت نیاز به اجرا» خواهد کرد و از این طریق حقوق شرعی و قانونی اشخاص به بهانه طرح غیرضرور و صرفاً از حیث ذخیره سازی تضییع نخواهد شد.     ثالثاً: در صورتی که پس از صدور حکم بر بی اثر شدن طرح و در نهایت برخورداری مالک از حقوق مالکانه، نیازی به اجرای طرح در همان ملک بوده باشد هیچ گونه منع قانونی از حیث طرح مجدد آن در کمیسیون ماده 5 و تصویب آن در کمیسیون موصوف نخواهد بود و ثمره قبول این استدلال جلوگیری از تضییع حقوق مسلم شرعی و قانونی اشخاص است که در شرع و قانون اساسی محترم شمرده شده است.علی هذا با عنایت به مراتب فوق و از آنجا که دادنامه‌های شماره 1437ـ30/3/1386 و 263ـ262ـ13/2/1385 صادر شده از شعب اول و دوازدهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری به وارد دانستن شکایت بر ابطال طرح آموزشی و دادنامه شماره 3249ـ12/9/1387 صادر شده از شعبه 27 دیوان عدالت اداری بر رد آن صادر شده است (هر چند در سطر آخر به قرار رد دعوی اظهار شده است ولی با عنایت به نحوه استدلال ـ ... با توجه به این که طرح مصوب آن کمیسیون در طرحهای تفصیلی و جامع شهری است و قابل تغییر و تحول در آن مصوبه نمی باشد...ـ منظور از قرار همان حکم بوده که به نظر سهو قلم یا عبارتی است) تعارض آراء موضوع ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری محرز و طرح آن در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و صدور رأی وحدت رویه مورد استدعاست.     گردش کار پرونده ها و مشروح آراء به قرار زیر است:     الف: شعبه 27 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 87/27/220 با موضوع دادخواست آقای علیرضا خلیل‌نژاد به وکالت از موکلان خویش به طرفیت شهرداری تهران و اداره کل آموزش و پرورش استان تهران و شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و به خواسته ابطال طرح کاربری آموزشی پلاک ثبتی 377/3 و الزام به تغییر کاربری از آموزشی به مسکونی، به موجب دادنامه شماره 3249ـ12/9/1387، مفاداً به شرح آینده به صدور رأی مبادرت کرده است:     نظر به این که شهرداری و آموزش و پرورش نسبت به خواسته شاکی ذی‌نفع نیستند و نمی‌توانند در این خصوص طرف شکایت قرار گیرند، علی هذا به استناد مراتب فوق و مواد 7 و 13 قانون دیوان عدالت اداری و بند ب ماده 20 آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قـرار رد دعوای آنان صادر و اعلام می‌شود و نسبت به کمیسیون ماده 5 مذکور با توجه به این که طرح مصوب آن کمیسیون بوده و از طرحهای تفصیلی و جامع شهری است و قابل تغییر و تحول در آن مصوبه نیست. علی‌هذا به استناد مراتب مذکور و مواد 7 و 13 قانون فوق‌الذکر قرار رد دعوای آنان صادر و اعلام می‌شود. رأی صادر قطعی است.     متعاقباً با اعمال ماده 16 قانون دیوان عدالت اداری توسط یکی از قضات صادرکننده رأی مذکور، پرونده به شعبه دوم تشخیص دیوان عدالت اداری ارجاع می شود و این شعبه به موجب دادنامه شماره 80 ـ27/3/1388 مفاداً به شرح آینده به صدور رأی مبادرت کرده است:نظر به این که طرحهای مصوب شهرداری از اهمیت بسیاری برخوردار است و بررسی و اظهارنظر و تصویب در مورد آنها از وظایف و اختیارات شورای عالی شهر سازی و معماری است و تغییر کاربری اراضی آموزشی به مسکونی به لحاظ فنی و تخصصی است و در صورت احراز ضرورت اساساً از وظایف کمیسیون ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری است که بر اساس ضوابط و مقررات در هر شهر به تصویب می‌رسد و در آن نوع کاربری اراضی و نحوه استفاده از آنها را جهت رفع نیازمندیهای عمومی معین می‌کند و تغییر کاربری زمین با توجه به وظایف کمیسیون مذکور از جمله اموری نیست که صرفاً به تقاضای اشخاص ذی‌نفع صورت پذیرد. بنابراین تغییر کاربری زمین فاقد مجوز قانونی است و با رعایت دادنامه های شماره 181ـ 15/8/1369 و 79ـ26/7/1373 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری قرار رد شکایت وکیل شکات را صادر و نسبت به ابطال طرح با عنایت به این که در قانون تعیـین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 و اصلاحیه سال 1380 ابطال طرح پیش بینی نشده است و مالک فقط از حقوق مالکانه برخوردار است. لذا شکایت وکیل شکات در قسمت ابطال طرح وارد نیست و با عدم پذیرش اعلام اشتباه، حکم به رد شکایت وکیل شکات صادر می شود لکن در راستای اعمال حقوق مالکانه چون طبق قانون یاد شده چنانچه دستگاه مجری طرح به اجرای آن در مهلت مقرر اقدام نکند شهرداری مکلف به صدور پروانه ساختمان برای ملک متنازع فیه بر اساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداریهاست و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 197ـ3/6/1386 نیز به آن تصریح دارد مع‌ذلک نظر به این که حسب تصویر سند مالکیت شماره 3ـ377 ملک موصوف یک قطعه زمین است که در آن یک باب خانه احداث شده است و شکات صرفاً تقاضای ابطال طرح و تغییر کاربری آموزشی به مسکونی در پرونده ملک یاد شده را کرده اند علی‌هذا الزام شهرداری به صدور پروانه ساختمانی در وضعیت فعلی به لحاظ عدم درخواست وکیل شکات قابلیت استماع را نداشته و قرار رد آن صادر و اعلام می شود. رأی صادره قطعی است.     ب: شعبه 11 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 84/11/430 با موضوع دادخواست آقای محمد رضایی ازندریانی به وکالت از موکل خویش به طرفیت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و شهرداری منطقه 11 تهران و به خواسته ابطال طرح آموزشی (تغییر کاربری) و الزام شهرداری به صدور پایان کار به موجب دادنامه شماره 1624ـ23/11/1385 مفاداً به شرح آینده به صدور رأی مبادرت کرده است:     نظر به این که آقای محمد رضایی ازندریانی به وکالت از شرکت تولیدی کارخانه لباس ایران با وکالت مع الواسطه آقای خلیل بابایی در دادخواست علیه 1ـ کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی 2ـ شهرداری منقطه 11 تهران، تقاضای ابطال طرح آموزشی (تغییر کاربری) و الزام شهرداری به صدور پایان کار تجاری را مطرح کرده است و مدعی است طرح آموزشی که بیش از مهلت 10 ساله یا 5 ساله به طول انجامد و سازمان دولتی اقدام به تملک و اجرای طرح نکند، باید آن طرح از بین برود و آموزش و پرورش توان خرید ملک را ندارد. و شهرداری نیز تکلیفی برای تبعیت از طرح مذکور که بلااثر شده است ندارد. لذا تقاضای شهرداری به صدور پایان کار تجاری برای کل پلاک دارد. طرف شکایت در لایحه با ارسال سوابق اعلام داشته است که اولاً: سمت وکیل برای طرح شکایت محرز نیست. ثانیاً: تغییر کاربری و ابطال طرح توجهی به شهرداری ندارد و باید به طرفیت آموزش و پرورش مطرح شود. ثالثاً: صدور پایان کار منوط به وجود شرایط و نبودن مانع است و در صورتی که آموزش و پرورش عدم نیاز خود را اعلام کند برای صدور پروانه مشکلی وجود ندارد. با عنایت به محتویات پرونده و ملاحظه شرح شکایت و بررسی اسناد و مدارک و لایحه و سوابق منضم، اولاً: با توجه به وکالتنامه‌های مضبوط در پرونده و تصریح به وکالت برای طرح دعوی در دیوان عدالت اداری، ایراد عدم احراز سمت شاکی وارد نیست. ثانیاً: تغییر کاربری و تقاضای ابطال طرح به طرفیت کمیسیون ماده 5 قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری طرح شده است مع‌الوصف نظر به عدم قبول کمیسیون مذکور در تغییر کاربری و عدم موافقت آموزش و پرورش حسب خواسته یاد شده هر چند اجرای طرح آموزشی دارای مدت 5 ساله قانون است. لیکن عدم اجرای طرح در زمان و مهلت قانونی دلیل ابطال طرح نمی‌شود و فقط مالک را در استفاده از حقوق مالکانه مجاز می سازد. ثالثاً: صدور پایان کار تجاری منوط به تغییر کاربری و صدور پروانه تجاری است در نتیجه با توجه به مراتب مذکور و شرایط حاکم بر قضیه شکایت بلاوجه است، به رد شکایت حکم صادر می‌کند. رأی صادره ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در شعب تجدیدنظر است.پرونده مذکور در اثر تجدیدنظرخواهی وکیل شاکی به شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری ارجاع و این شعبه به موجب دادنامه شماره 1437ـ30/3/1386 مفاداً به شرح آینده به صدور رأی مبادرت کرده است:     نظر به این که اولاً: مساحت ملک واقع در طرح آموزشی کمتر از یکهزار متر است. ثانیاً: دبیرخانه کمیسیون ماده پنج در بخشنامه شماره 307ـ114مورخ 27/1/1381 خطاب به شهرداران مناطق تهران تصریح کرده است که کلیه پلاکهای با مساحت کمتر از یکهزار مترمربع که قبل از سال 1369 احداث بنا کرده اند مشمول کاربری‌های موضوع مصوبه 145 نبوده است. ثالثاً: بنای موجود در ملک از سال 1317 احداث شده است و بیش از ده سال از طرح آموزشی ملک و تاریخ مصوبه سپری شده است و مالک از سال 1349 تقاضای تغییر کاربری آموزشی را کرده است علی‌هذا با عنایت به مفاد دادنامه شماره 169ـ17/5/1381 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری که صدور پروانه احداث بنای مسکونی را در اراضی واقع در کاربریهای خدماتی طرح تفصیلی حتی پس از انقضای مهلت قانونی نیز ممنوع کرده است و آن را منحصراً در حد کاربری مندرج در طرح خدماتی مجاز اعلام کرده است، خلاف قانون و خارج از اختیارات کمیسیون ماده پنج تشخیص داده  است و دادنامه شماره 489ـ2/7/1385 هیأت مذکور که اعلام اشتباه شعبه اول تجدیدنظر دیوان عدالت اداری را به استناد دادنامه شماره 169ـ81 پذیرفته است و طرح مصوب کمیسیون ماده پنج را در صورت عدم اجرا در مهلت قانونی منتفی و کان لم یکن دانسته است و مفید استحقاق اشخاص به احداث بنا حسب مورد بنای مسکونی یا اداری یا اجاری بدون ذکر طرح خدماتی اعلام کرده است، تجدیدنظرخواهی وارد تشخیص می شود و به استناد دادنامه‌های ذکر شده و مواد 18 و 19 از قانون سابق دیوان مصوب 1360 و ماده 47 قانون جدید دیوان مصوب 1385 ضمن نقض دادنامه تجدیدنظر خواسته حکم به وارد بودن شکایت شاکی صادر و اعلام می شود. رأی صادر شده قطعی است.     ج: شعبه 6 دیوان عدالت اداری در رسیدگی به پرونده شماره 6/83/886 با موضوع دادخواست آقای سیاوش خدابنده به وکالت از موکل خویش به طرفیت شهرداری کرج و کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و به خواسته اعتراض به کاربری آموزشی پلاک ثبتی 9726/157 به موجب دادنامه شماره 1180ـ16/6/1384 مفاداً به شرح آینده به صدور رأی مبادرت کرده است:مفاد لایحه جوابیه سازمان مسکن و شهرسازی کرج مبین آن است که اولاً: دعوای طرح شده متوجه وی نیست. ثانیاً: هر پلاکی با توجه به طرح تصویب شده در کاربری خاص خود قرار می‌گیرد و در صورت نیاز به تغییر کاربری باید پس از درخواست از شهرداری مربوط و طی مراحل قانونی در کمیسیون ماده 5 مطرح شود که در خصوص پلاک مورد بحث چنین عمل نشده است و سابقه طرح در کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری را ندارد. شهرداری به شرح لایحه جوابیه اظهار داشته است که طبق ماده 7 آیین نامه اجرایی قانون منع فروش و واگذاری اراضی فاقد کاربری مسکونی برای امر مسکن به شرکتهای تعاونی مسکن و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی تغییر کاربری در اراضی غیرمسکونی را ممنوع اعلام کرده است مضافاً برابر قانون تأسیس شورای عالی شهرسازی و معماری تصویب هر گونه تغییرات در طرحهای تفصیلی به عهده سازمان مسکن و کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری است و دعوا به شکل مطروح را متوجه شهرداری  ندانسته است که با توجه به مراتب فوق و نظر به این که ملک مورد ادعا حسب مفاد دادخواست در ید شاکی است و سند ملک هم به نام او است لذا وی در حدود مقررات مجاز به استفاده از ملک خود خواهد بود و شکایت در این حد وارد است و رأی به وارد بودن آن صادر و اعلام می شود و نسبت به خواسته ابطال کاربری آموزشی، با توجه به توضیحات طرفهای شکایت وارد نیست و رد می‌شود. رأی ظرف بیست روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظرخواهی در این دیوان است.     پرونده مذکور در اثر تجدیدنظرخواهی به شعبه 12 تجدیدنظر دیوان عدالت اداری ارجاع و این شعبه به موجب دادنامه شماره 263ـ262 مورخ 13/2/1385 با این استدلال که چون کاربری ملک در سال 1373 آموزشی تعیین شده است و از آنجا که با سپری شدن مهلت 5 ساله مقرر در قانون طرح اجرا نشده است، شکایت شاکی را وارد تشخیص و حکم بر ابطال طرح آموزشی صادر و اعلام کرده است.هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی      اولاً: با توجه به این که به شعبه دوم تشخیص دیوان عدالت اداری طرحهای مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران را در صورت عدم اجراء در مهلت مقرر 5 ساله قانونی قابل ابطال ندانسته است و شعب اول و دوازدهم تجدیدنظر دیوان عدالت اداری، طرحهای مصوب را در صورت عدم اجرا در مهلت مقرر 5 ساله قانونی قابل ابطال تشخیص داده اند تعارض محرز و مسلم است.     ثانیاً: حکم مقرر در قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهـرداریها مصـوب 29/8/1367 و اصـلاحی 22/1/1380 دلالتـی بر ابطال طرحهای عمومـی و عمرانی دستگاههای مصرح در مـتن ماده واحده، در صـورت عدم اجرا در مهـلت مقرر 5 ساله قانونی ندارد و فقط بر حفظ حقوق مالکان املاک واقع در طرحهای عمرانی و عمومی از حیث احداث یا تجدید بنا یا افزایش بنا، تعمیر، فروش، اجاره و رهن و غیره تاکید دارد. از این رو با عدم اجرای طرح در مهلت مقرر 5 ساله، موجبی برای ابطال طرح مصوب وجود ندارد و رأی شعبه دوم تشخیص دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 80 ـ27/3/1388 که مفید در معنی یاد شده به نظر می رسد صحیح و موافق مقررات است. این رأی به استناد بند 2 ماده 19 و ماده 43 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‎الاتباع است.                                                معاون اول رئیس‎جمهور ـ محمدرضا رحیمی