موضوع تصویبنامههای شماره147448/ت37309 ه‍ـ مورخ 22/8/1387 و 847427/ت37296 مورخ 22/8/1387 و 147416/ت38833 ه‍ـ مورخ 23/8/1387 هیأت وزیران تاریخ: 22/10/1387 شماره دادنامه: 689 کلاسه پرونده: 87/772 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری. شاکی: آقای محمدحسن احمدی. موضوع شکایت و خواسته: تقاضای ابطال اساسنامه جدید سازمانهای تأمین‌اجتماعی بازنشستگی کشوری و خدمات درمانی موضوع تصویبنامههای شماره147448/ت37309 ه‍ـ مورخ 22/8/1387 و 847427/ت37296 مورخ 22/8/1387 و 147416/ت38833 ه‍ـ مورخ 23/8/1387 هیأت وزیران. گردشکار: شاکی به شرح دادخواست تقدیمی اعلام داشته است، هیأت وزیران اخیراً اساسنامه سازمانهای تأمین اجتماعی و خدمات درمانی و صندوق ذخیره بازنشستگی کشوری را به تصویب رسانده‌است که از جهات زیر مغایر قانون است، 1ـ به‌موجب اساسنامههای یادشده، صندوق خدمات درمانی و بازنشستگی کشوری در سازمان تأمین اجتماعی تجمیع و ادغام شده است (ماده 2 و بند ح) ماده 13 اساسنامه جدید تأمین اجتماعی و ماده 7 اساسنامه جدید خدمات درمانی و ماده 7 اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری، در حالی که این اقدام مغایر قانون است، زیرا اولاً ماده 17 قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی ترکیب مجمع عمومی یا هیأت امنای صندوقهای بیمهای را مشخص کرده و ماده 7 اساسنامه خدمات درمانی و بازنشستگی کشوری مغایر این ماده است و ثانیاً ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری که مورد استناد هیأت وزیران بوده است، اجازه تجمیع و ادغام صندوقها را به دولت نداده است، بلکه مقرر کرده که دولت مکلف است اقدام قانونی لازم را برای تجمیع صندوقها انجام دهد و اقدام قانونی برای این امر ارائه لایحه به مجلس شورای اسلامی است، نه اینکه خود دولت صندوقهای مذکور را تجمیع کند. به علاوه ماده 113 قانون مدیریت اصولاً شامل خدمات درمانی نیست. 2ـ ماده 6 اساسنامههای جدید سازمان تأمین اجتماعی که ترکیب هیأت امناء را تعیین نموده است مغایر نظام جامع رفاه و تأمین‌اجتماعی است، زیرا تعیین قطعی نمایندگان دولت در شورای سازمان تأمین اجتماعی و ذکر آن در اساسنامه، بر خلاف بند یک قسمت (الف) ماده 17 قانون فوقالذکر بوده و عملاً پیشنهاد وزیر وقت (مربوط به همه ادوار) رفاه و تأمین اجتماعی جهت تعیین نمایندگان دولت منتفی شده است. 3ـ تبصره یک ماده 9 اساسنامه تأمین اجتماعی موضوع انتخاب رئیس هیأت مدیره توسط رئیس شورا (رئیس جمهور) بر خلاف قسمت (ب) ماده 17 قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی است که مقررداشته، رئیس هیأت مدیره توسط اعضای هیأت مدیره انتخاب میشود. این تبصره همچنین در مورد انتخاب مدیرعامل بر خلاف قسمت (ج) ماده 17 فوقالذکر میباشد. 4ـ ماده 7 اساسنامه خدمات درمانی و اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری باعث سلب امکان مشارکت واقعی خدمت گیرندگان و ذینفعان صندوق و حذف اختیارات وزیر رفاه و تامین اجتماعی در تعیین اعضای شورای این صندوق میباشد. 5 ـ سازمان خدمات درمانی قبل از واگذاری به سازمان تأمین اجتماعی، شرکت دولتی بوده و امکان وابستگی یک شرکت دولتی به یک موسسه عمومی غیردولتی (سازمان تأمین اجتماعی) در هیچ یک از قوانین موضوعه پیشبینی نگردیده است. مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت در پاسخ به شکایت مذکور طی نامه شماره 184661/6452 مورخ 10/10/1387 در خصوص هر یک از خواستههای شاکی به تفکیک اعلام نموده است، 1ـ امکان تجمیع صندوقهای بیمهای با تصویب دولت: شاکی استدلال نموده که منظور از تکلیف دولت به انجام اقدامات قانونی لازم برای تجمیع صندوقها، ارائه لایحه به مجلس شورای اسلامی است. در حالی که عبارت « اقدامات قانونی لازم را بعمل آورد» در ماده 113 به هیج وجه دلالت بر آن ندارد که دولت باید به منظور تجمیع صندوقهای بازنشستگی لایحه به مجلس شورای اسلامی تقدیم نماید، زیرا اولاً در هر مورد که قانونگذار نظربه ضرورت ارائه لایحه داشته صریحاً به آن اشاره نموده است. ثانیاً در موضوع مشابه به موجب قانون اصلاح مواد 2 و 4 قانون برنامه سوم توسعه... در مورد « شرکتهای مادر تخصصی» مقرر شده بود که « دولت مکلف است نسبت به اصلاح اساسنامه این گروه شرکتها به نحو مقتضی اقدام قانونی نماید.» بر این اساس دادخواستی به خواسته ابطال اساسنامه سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی مصوب هیأت وزیران تقدیم دیوان عدالت اداری گردید و هیأت عمومی دیوان عدالت اداری بر اساس دادنامه شماره 574 مورخ 18/10/1384 تاکید نمودند که اساسنامه یاد شده به اذن مقنن به تصویب هیأت وزیران رسیده و مغایرتی با قانون ندارد. ثالثاً تکلیف به اقدام قانونی از سوی خود قانونگذار، ظهور بلکه صراحت در جواز اقدام دولت دارد. زیرا جایی که قانونگذار مجریان را به امری مکلف مینماید، موکول نمودن اجرای قانون به کسب تکلیف مجدد از قانونگذار موجه نیست. 2ـ شمول ماده 113 بر صندوق بیمه خدمات درمانی: ایراد دیگر شاکی آن است که موضوع ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری « صندوقهای بازنشستگی» است و صندوق بیمه درمانی، صندوق بازنشستگی نیست تا مشمول ماده113 قرارگیرد، در حالی که قانونگذار عبارت « صندوقهای بازنشستگی» را به معنی صندوقهایی که موضوع فعالیت آنها صرفاً « بازنشستگی» است بکار نبرده است، بلکه به صراحت، صندوقهای تأمین اجتماعی را از مصادیق « صندوقهای بازنشستگی» بر شمرده است و آنچه در ماده 113 مورد حکم قرار گرفته است، عبارت است از « تجمیع کلیه صندوقهای بازنشستگی اعم از کشوری و تأمین اجتماعی در سازمان تأمین اجتماعی». قانونگذار صندوقهای بازنشستگی را شامل دو دسته (صندوقهای بازنشستگی کشوری و صندوقهای بازنشستگی تأمین اجتماعی) دانسته و هر دو دسته را مورد حکم قرار داده است. منظور از صندوقهای بازنشستگی کشوری روشن است و سازمان بازنشستگی کشوری و صندوقهایی مانند صندوق کارکنان صنعت بیمه، صندوق کارکنان شرکت ملی نفت، صندوق کارکنان مخابرات، صندوق کارکنان بانک مرکزی و سایر صندوقهای مشابه را شامل میشود. اما اصطلاح صندوقهای بازنشستگی تأمین اجتماعی نیاز به تامل بیشتر دارد. قطعاً منظور از این اصطلاح، سازمان تأمین اجتماعی نیست، زیرا غیر منطقی است قانونگذار حکم به تجمیع سازمان تأمین اجتماعی در خود سازمان مذکور نموده باشد. بنابراین باید مصادیق این نوع صندوقها روشن شود. از طرفی اصطلاح تأمین اجتماعی در اصل29 قانون اساسی و همچنین در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی از جمله مواد 1 و 2 تعریف شده و شامل بیمه بازنشستگی، فوت (بازماندگان)، ازکارافتادگی کلی و جزئی، حوادث ناشی از کار و غیر ناشی از کار، بیکاری و خدمات درمانی است، بنابراین صندوقی که تمام یا قسمتی از خدمات بیمهای تأمین اجتماعی را عهدهدار باشد، مشمول حکم ماده113 خواهد بود. مضافاً اینکه در غیراین‌صورت باید ملتزم شد که صرفاً صندوقهایی که خدمات بیمه بازنشستگی ارائه میدهند، مشمول ماده 113 قرار میگیرند و این ادعا موجب بلاموضوع ماندن ماده 113 و غیر عقلایی خواهد بود. چراکه فعالیت هیچ صندوقی محدود به بازنشستگی نیست و حتی صندوقهایی که خدمات درمانی ارائه نمیدهند، دست‌کم خدمات از کارافتادگی، مستمری بازماندگان و غیره را ارائه مینمایند. 3ـ ادعای مغایرت بند (الف) ماده 6 اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی با جزء یک بند (الف) ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی: شاکی تعیین نمایندگان دولت در شورای سازمان تأمین اجتماعی به ترتیب مقرر در بند (الف) ماده 6 اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی را « تعیین قطعی» (غیر قابل تغییر) قلمداد نموده و بر این مبنا آن را مغایر جزء یک بند (الف) ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی دانسته و استدلال نموده است که این حکم، اختیار قانونی وزیر رفاه و تأمین اجتماعی برای پیشنهاد اعضا هیأت امنا را منتفی میسازد. در حالی که، موقت بودن عضویت اعضای شورا و نیز تصریح به امکان جایگزینی پیش از موعد و نیز تجدید انتخاب آنها به نحو مقرر در ماده 7 در انطباق با ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی پیشبینی شده و اختیار قانونی وزیر رفاه و تأمین اجتماعی نه تنها نفی نشده بلکه بر اساس این ماده و بند (الف) ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی قابل اعمال است. 4ـ ایراد مندرج در بند 4 دادخواست راجع به ترکیب هیأت امنای صندوقهای بازنشستگی کشوری و بیمه خدمات درمانی متفرع بر ایراد مندرج در بند یک و اصل تجمیع صندوقها است، طبعاً با تجمیع صندوقها، شورای سازمان تأمین اجتماعی رکن عالی تمامی صندوقهای زیر مجموعه میباشد که کاملاً منطبق با مفاد ماده 17 قانون ساختار و نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و با عضویت نمایندگان دولتی و غیردولتی تشکیل میشود. 5 ـ مغایرت وابستگی سازمان بیمه خدمات درمانی به عنوان یک شرکت دولتی به سازمان تأمین اجتماعی به عنوان موسسه عمومی غیر دولتی: اولاً شاکی در مورد این ادعا مستند قانونی که مصوبه دولت مغایر با آن باشد، اعلام نکرده است. در حالی که به صراحت ماده 38 قانون دیوان عدالت اداری ذکر ماده قانونی که اعلام مغایرت مصوبه با آن شده ضروری است. ثانیاً، عنایت دارند، شرکتهای دولتی متعددی به سازمان تأمین اجتماعی واگذار شده و میشود و طبعاً بعد از واگذاری، وابستگی شرکت دولتی به سازمان تأمین اجتماعی موضوعیت ندارد. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت به صدور رأی مینماید. رأی هیأت عمومی الف ـ به شرح قسمت اخیر تبصره2 ماده 11 اصلاحی قانون اصلاح مقررات بازنشستگی و وظیفه قانون استخدام کشـوری مصوب 1380 «اصلاح» اساسنامه سازمان بازنشستگی کشوری به تصویب هیأت وزیران موکول شده و در ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 1383 نیز تصریح گردیده که وزارت رفاه و تأمین اجتماعی مکلف است نسبت به بررسی و « اصلاح» اساسنامههای کلیه دستگاههای اجرائی، صندوقها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمهای، حمایتی و امدادی نظام و سایر دستگاههائی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، اقدام کند و مراتب را پس از تایید شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی به تصویب هیأت وزیران برساند و به موجب ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1385 دولت مکلف شده است که تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوقهای بازنشستگی اعم از کشوری و تأمین اجتماعی در سازمان تأمین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد. نظر به اینکه هیأت دولت در اجرای احکام مقنن مبادرت به تصویب اساسنامههای مورد اعتراض نموده است و عبارت « اقدامات قانونی لازم» مذکور در ماده اخیرالذکر نیز بر اساس هیچ یک از دلالات منطقی و اصولی، ملازمهای با تهیه لایحه قانونی در جهت تحقق حکم قانونگذار در باب تجمیع صندوقهای بازنشستگی ندارد. بنابراین مصوبات مورد اعتراض از جهات فوقالاشعار مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نمیباشد. ب ـ ماده 7 اساسنامه صندوق خدمات درمانی و ماده 7 اساسنامه صندوق بازنشستگی کشوری که مقرر داشته است « اعمال وظایف، اختیارات و مسئولیتهای شورا و رئیس آن به ترتیب بر عهده هیأت مدیره سازمان و رئیس هیأت مدیره سازمان یاد شده میباشد.» مبتنی بر احکام قانونگذار در باب تجمیع صندوقهای بازنشستگی کشوری و تامین اجتماعی و خدمات درمانی و اختیارات هیأت وزیران در اصلاح و تصویب اساسنامه سازمانهای مزبور است ومغایرتی با قانون ندارد. ج ـ ماده2 اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی در باب تبیین وظایف و مسئولیتهای آن سازمان از جمله ارائه خدمات درمانی و اداره صندقهای بیمه اجتماعی و درمانی مربوط و ماده 6 اساسنامه مزبور در خصوص ترکیب اعضای شورای سازمان و از جمله مشتمل بر عضویت هشت نفر از نمایندگان دولت موضوع بند (الف) ماده 6 مذکور و همچنین بند (ح) ماده13 آن اساسنامه که اعمال اختیارات مجمع عمومی شورا یا هیأت امناء صندوقهای بیمهای اجتماعی و درمانی ازجمله صندوق بازنشستگی کشوری، صندوق خدمات درمانی و صندوق بیمه روستائیان و عشایر در زمره وظایف و اختیارات هیأت مدیره سازمان قرار داده در جهت تحقق اهداف قانونگذار به شرح قوانین فوقالذکر و اعمال اختیارات قانونی قوه مجریه در مقام اصلاح و یا تنظیم اساسنامه سازمانهای مزبور و امر تجمیع آنها به تصویب رسیده است و مغایرتی با قانون ندارد و خارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی نمیباشد. دـ در قسمت اخیر بند (ب) شق 2 ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی تصریح شده است که رئیس هیأت مدیره توسط هیأت مدیره و از بین آنان انتخاب میشود. همچنین حسب بند (ج) شق 2 ماده فوقالذکر مدیرعامل سازمان به پیشنهاد هیأت مدیره و تصویب شورا یا مجمع یا هیأت امناء مربوطه انتخاب میشود. بنابراین تبصره یک ماده 9 اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی که انتخاب رئیس هیأت مدیره و مدیرعامل سازمان را در اختیار رئیس شورای سازمان قرار داده است، مغایر حکم مقنن وخارج از حدود اختیارات قوه مجریه در وضع مقررات دولتی میباشد و مستنداً به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 ابطال میگردد.