مبنی بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانکها، مؤسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض‌الحسنه و تعاونیهای اعتباری و مراکزی که حوزه فعالیت کشوری و غیرمحلی دارند و نقض رأی شماره 113ـ29/2/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تاریخ دادنامه: 26/4/1391 شماره دادنامه: 220 کلاسه پرونده: 89/167 مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 6741/2ـ12/11/1383 شورای اسلامی شهر مشهد گردش کار: اداره امور شعب بانک ملی ایران استان خراسان رضوی به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره 6741/2ـ12/11/1383 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و مفاداً توضیح داده است که:احتراماً به استحضار می‌رساند: اولاً: سابقاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 344 ـ 21/4/1388 موضوع دعوای بانک صادرات ایران علیه شورای اسلامی شهرستان قائم شهر، مصوبه شورای مذکور را در خصوص تعیین یا افزایش نرخ عوارض محلی نسبت به بانکها، با عنایت به این که فعالیت بانکها و شعب مختلف آنها در امر بانکی در نقاط مختلف کشور و محلی نبودن حوزه فعالیت آنها، مغایر حکم صریح قانونگذار و خارج از صلاحیت شورای اسلامی شهر قائم شهر بوده، مستند به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده یک و بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری مصوبه مذکور را ابطال کرده است. ثانیاً: شورای اسلامی شهر مشهد نیز مصوبه‌ای به شماره6741/2 در تاریخ12/11/1383 صادر کرده است که مغایر با رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شرح فوق بوده و این مصوبه مانند مصوبه شورای اسلامی شهر قائم شهر خارج از حدود صلاحیت شورا و قابل ابطال است.یادآوری می‌شود، به جهت عدم پرداخت مبالغ تعیین شده، پرونده به کمیسیون ماده 77 شهرداری احاله و کمیسیون مذکور علی‌رغم آگاهی از رأی هیأت یاد شده هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد، این بانک را به پرداخت مبالغی بابت عوارض محکوم کرده است. نظر به این که بنا به دلایل و مستندات ذیل، مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون است، مستند به بند یک ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385 تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه فوق‌الذکر شورای اسلامی شهر مشهد را دارد.دلایل ابطال مصوبه به شرح ذیل است: 1ـ اصل 44 قـانون اساسی کلیه بخشهای دولتی را در نظام اقتصادی کشور، به صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت قرار داده است. از سوی دیگر، مطابق اصل 51 قانون اساسی، هیچ نوع مالیاتی وضع نمی‌شود مگر به موجب قانون. 2ـ ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17/2/1387 کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی که پس از موافقت مجلس با اجرای آزمایشی آن به مدت 5 سال در 2/3/1387 به تأیید شورای نگهبان رسیده است، برقراری هرگونه عوارضی را برای بانکها توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع کرده است. این ماده مقرر می‌دارد: «برقراری هر گونه عوارض ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکتها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.» 3ـ ماده 52 قانون یاد شده نیز دلیل دیگری بر عدم صلاحیت شورای اسلامی شهر در تصویب عوارض بر بانکها است. ماده مذکور مقرر می‌دارد: «برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد.» 4ـ بند ب ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب سال 1373 اشعار می‌دارد: وضع هر گونه عوارض دیگر، غیر از موارد پیش‌بینی شده در قانون مذکور برای بانکها منوط به تصویب شورای اقتصاد است نه مرجع دیگری. با توجه به ماده یاد شده، تصویب عوارض برای بانکها از صلاحیت شورای شهر خارج است و بانکها صرفاً عوارض خود را با استناد به مصوبات شورای اقتصاد و ریاست جمهوری پرداخت می کنند. 5 ـ با توجه به تعریف و مفهوم واحد صنفی در مواد 2 و 3 قانون نظام صنفی مصوب سال 1382، بانکها از مصادیق واحدهای صنفی محسوب نمی‌شوند، بلکه مطابق بند الف ماده 31 قانون پولی و بانکی کشور، شرکت سهامی عام تلقی شده و سرمایه آن متعلق به دولت است و بر اساس لایحه قانونی اداره امور بانکها و سایر مقررات خاص اداره می‌شوند. بنابراین بانکها مشمول عوارض صنفی نیستند و تابع قوانین خاص و ویژه‌ای هستند. با عنایت به مطالب عرض شده استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه در هیأت عمومی دیوان را داریم. متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: «متن مصوبه: به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود مبالغ ذیل را به عنوان عوارض کسب و پیشه از تمامی بانکهای دولتی و خصوصی و صندوقهای قرض‌الحسنه و مؤسسات مالی و اعتباری دریافت نماید.واحدهای سرپرستی بانک ماهیانه 000/000/2 ریالواحدهای خزانه بانکها در صورت جدا بودن از سرپرستی ماهیانه 000/000/1 ریالشعبه بانکها ماهیانه 000/400/1 ریالباجه بانکها ماهیانه 000/900 ریالسایر واحدهای اداری بانکها در صورتی که با یکی از واحدهای فوق مجتمع باشد هر کدام ماهیانه 000/500 ریالواحدهای سرپرستی مؤسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/400/1 ریال شعب مؤسسات مالی و اعتباری ماهیانه 000/500 ریالصندوقهای قرض‌الحسنه و تعاونی های اعتبار در صورتی که بیشتر از یک شعبه داشته باشند هر شعبه ماهیانه 000/300 ریال تبصره یک: عوارض فوق اصلاحیه مصوبه مورخ 24/10/1382 شورای اسلامی شهر مشهد است. تبصره دو: کلیه شرایط مندرج در مصوبه فوق و اصلاحات بعدی آن شامل این مصوبه نیز می‌گردد.»در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 2656/3/ش ـ 19/5/1389 مفاداً توضیح داده است که: با احترام، بازگشت به نامه شماره هـ ع89/167 ـ 18/3/1389 در زمینه دادخواست اداره امور شعب استان خراسان رضوی بانک ملی ایران در خصوص تقاضای ابطال مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 12/11/1383 شورای اسلامی شهر مشهد راجع به دریافت عوارض کسب و پیشه از بانکها مراتب زیر به دفاع در مقابل دادخواست یاد شده به استحضار می‌رسد: 1ـ شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس وظایف و اختیارات مصرح در بند 16 ماده 76 (ماده 71 قدیم) و ماده 80 (ماده 77 قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور طی مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 12/11/1383 اقدام به تصویب عوارض کسب و پیشه برای بانکها و مؤسسات قرض‌الحسنه کرده است که جهت تأیید و تصویب نهایی به استاندار وقت استان تقدیم شده است.منشاء تصویب این موضوع آن بود که همان طور که استحضار دارند مکانیزمهای نوین اقتصادی که مردم را از حمل و ارائه اسکناس در معاملات بی‌نیاز کرده وابستگی اقشار مختلف را به بانکها افزایش داده است. حجم فراوان عملیات بانکی به طور روزانه نه تنها دهها هزار سفر درون شهری را برای مراجعه به بانکها و انجام فعالیتهای اقتصادی، اجتماعی و غیره بر ترافیک و حمل و نقل شهری تحمیل می‌سازد بلکه از بخش گسترده‌ای از سایر خدمات شهری که شهرداریها در قالب بیش از 300 وظیفه خود ارائه می‌کنند نیز بهره‌مند می‌شوند و سودهای سرشار بانکها، ضمن بهره‌مندی از خدمات شهرداری که امکان فعالیت را برای آنها فراهم آورده است، نصیب اشخاص حقیقی و حقوقی اعم از دولتی و غیردولتی می‌شود در حالی که به موجب قانون می‌باید یک درصد سود حاصله را به عنوان عوارض پرداخت می‌کردند لیکن به دلایلی از قبیل متمرکز بودن امور از ارائه اطلاعات لازم برای محاسبه عوارض قانونی اجتناب ورزیده و تنها عوارضی که در برابر آن بسیار ناچیز است به عنوان عوارض کسب و پیشه پرداخت می‌کردند. از همین رو شورای اسلامی شهر مشهد به لایحه شهرداری مشهد مبنی بر تعیین مبالغی مشخص به عنوان عوارض کسب و پیشه بانکها رأی موافق داده و آن را تصویب کرد. البته استاندار خراسان در سال 1383 عوارض مزبور را به تأیید نرسانده و طی نامه شماره1/112614 مورخ9/12/1383 اعلام داشتند که مصوبه شورای اسلامی شهر می‌بایست طبق تبصره 3 ماده 83 (ماده 78 مکرر 4 قدیم) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور، به مراجع ذی‌ربط ابلاغ شود تا اگر نهادهای مرتبط اظهارنظری در خصوص آن دارند جهت اعمال نظر ابراز دارند. به همین دلیل شورای اسلامی شهر طی نامه شماره 5512/2/ش ـ 15/10/1384 مصوبه مزبور را به مراجع ذی‌ربط از جمله سرپرستی بانکها ابلاغ نموده است. 2ـ پس از آن که شورای اسلامی شهر مصوبه مزبور را به مراجع مورد نظر ارسال نموده مجدداً طی نامه شماره 5966/2/ش ـ 9/11/1384 مصوبه مذکور را جهت تصویب به استانداری تقدیم داشت و همان طور که استحضار دارند طبق ماده 2 لایحه قانونی اختیارات استانداران کشور جمهوری اسلامی ایران مصوب29/3/1359، استانداران، نمایندگان عالی دولت در استان هستند. بنابراین مسلماً استاندار خراسان رضوی به عنوان نماینده عالی دولت و مسؤول استان از سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود (که در بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراها ذکر شده است) آگاه‌تر است تا دیگران، لذا پس از چندین مرحله کارشناسی در استانداری و شورای اسلامی شهر با حضور کارشناسان شورای اسلامی شهر و مسؤولان و کارشناسان دفتر شهری و روستایی استانداری خراسان رضوی، مصوبه معترضٌ‌به طی نامه شماره 1/91212ـ 13/11/1384 به تأیید مقام استاندار رسید که در آن به صراحت قید شده است عوارض کسب و پیشه برای بانکها، مغایرت قانونی ندارد. همان گونه که ملاحظه می فرمایند روال تصویب و تأیید مصوبه مورد اشاره به طور قانونی طی شده و به تأیید مرجع ذی صلاح رسیده است. 3ـ طبق تعرفه تنفیذی سال 1366 آیت ا... موسوی اردبیلی به عنوان نماینده ولی امر (حضرت امام خمینی ره) و رئیس دیوان عالی کشور، بانکها و برخی از صنوف، موظف به پرداخت یک درصد سود خود به شهرداریها شده‌اند که مسلماً میزان یک درصد سود سرشار بانکها بسیار بیشتر از این مبالغی است که به طور شفاف در مصوبه شورا آمده است. نکته جالب و تأسف بار آن است که بانکها از ابتدا، تعرفه تنفیذی مزبور را اجرا نکرده‌اند و معلوم نیست چه نهادی وظیفه پیگیری اجرای تعرفه تنفیذی مذکور را به عهده داشته که بانکها به این راحتی از اجرای آن سرباز زدهاند.4ـ نکته حائز اهمیت آن است که پیش از این در سال 1386 به کلاسه پرونده 86/462، مؤسسه قرض‌الحسنه بسیجیان، تقاضای ابطال مصوبه یاد شده را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمود که پس از تبادل لوایح از سوی شورای اسلامی شهر، آن هیأت در تاریخ 29/2/1387 با حضور رؤسا و مستشاران و دادرسان علی البدل شعب دیوان تشکیل جلسه داده و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره، طی دادنامه شماره 113 با اکثریت آراء به شرح زیر مبادرت به صدور رأی کرد که : « نظر به تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381 در باب جواز وضع عوارض محلی جدید و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1375، مصوبه شماره 6741 ـ 12/11/1383 شورای اسلامی شهر مبنی بر برقراری عوارض کسب و پیشه از بانکهای دولتی، خصوصی و قرض‌الحسنه و مؤسسات مالی و اعتباری مغایرتی با قانون ندارد».بنابراین بر خلاف نظر خواهان، به اذعان اکثریت اعضای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد خلاف قانون نبوده بلکه قانونی است. علاوه بر آن رأی شماره 8709975112801004 ـ 20/9/1387 شعبه 33 دادگاه عمومی حقوقی مشهد که تصویر آن پیوست است به قانونی بودن مصوبه به طور مستدل اشعار دارد. 5 ـ مطلب دیگری که به استحضار می‌رساند این است که اولاً: موضوع مصوبه معترضٌ‌به، مالیات نیست بلکه عوارض است و اختلاف شکلی و ماهوی میان این دو مقوله قابل دریافت، وجود دارد که شرح و توضیح آن از حوصله این لایحه خارج است. ثانیاً: عوارض یاد شده به استناد و بر اساس قانون تصویب شده است زیرا چنین اختیاری از خود قانونگذار به شوراهای اسلامی شهرها داده است. 6 ـ بر خلاف اظهارات شاکی در بند 2 دلایل ابطال مصوبه که در دادخواست وی آمده است، قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هر گونه عوارضی را برای بانکها ممنوع اعلام نکرده است بلکه «برقراری عوارض بر سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع شده است» در حالی که مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد هیچ تصمیمی مبنی بر دریافت عوارض از سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانکها و مؤسسات اعتباری نگرفته است بلکه مبلغ مشخصی را به صورت روشن و شفاف تعیین کرده است که بانکها مکلف به پرداخت آن شده‌اند در حالی که اگر بر سود سپرده‌گذاری یا سایر عملیات مالی اشخاص، عوارض مصوب می‌نمود، لازمه آن این بود که سپرده‌گذاری اشخاص در بانکها یا دیگر عملیات مالی آنها در بانک، موضوع دریافت عوارض قرار می‌گرفت در صورتی که برابر مصوبه‌این شورا هیچ عوارضی به سود سپرده‌گذاری اشخاص در بانکها و دیگر اقدامات و عملیات مالی آنها مانند پرداخت قبوض، دریافت وجه، واریز وجه، افتتاح حساب، عملیات میان بانکی و ... تعلق نمی‌گیرد و اساساً این موارد از موضوع مصوبه خارج است. 7ـ مطلب دیگر آن است که شورای اسلامی شهر مشهد، عوارض صنفی برای بانکها تصویب نکرده است که در آن صورت با این استدلال که بانکها مشمول عوارض صنفی نیستند، مغایرت داشته باشد. 8 ـ بند ب ماده 30 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، مصوب سال1373 مربوط به پیش از تصویب قانون تجمیع عوارض (مصوب سال 1381) می‌باشد و با قانون یاد شده ملغی شده است. لذا استناد به آن فاقد هر گونه وجاهت برای بعد از زمان تصویب و اجرای قانون تجمیع عوارض است. با عـنایت به مراتب بالا که به استحـضارتان رسانده شد شورای اسلامی شهر مشهد تقاضای رسیدگی و صدور رأی بر رد دادخواست صدرالاشاره را از محضر شما بزرگواران دارد.موضوع در جلسه 26/4/1391 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح شد. اکثریت اعضاء حاضر در جلسه به لحاظ این که در خصوص خواسته، رأی شماره 113ـ 29/2/1387 صادر شده است موضوع را قابل طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص ندادند لیکن رئیس دیوان عدالت اداری با اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال 1384 نسبت به رأی مـذکور، ابطال مصوبه شماره 6741/2/ش ـ 12/11/1383 شورای اسلامی شهر مشهد را به جهت مغایرت حکم آن با مقررات قانونی مربوط به صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در اخذ عوارض محلی، درخواست می‌کند. هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند. رأی هیأت عمومی الف: دادخواست اداره امور شعب بانک ملی ایران به لحاظ وجود رأی شماره 113ـ 29/2/1387 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص خواسته، قابل طرح در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری تشخیص داده نشد. ب: حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17/2/1387 مبنی بر این که، شوراهای اسلامی شهر و بخش برای وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آنها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجراء در سال بعد، تصویب و اعلام دارند، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی را ندارند. با توجه به مراتب مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد در حدی که ناظر بر تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری و صندوقهای قرض‌الحسنه و تعاونیهای اعتباری و مراکزی که حوزه فعالیت کشوری و غیرمحلی دارند، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر مشهد و مغایر قانون است و با اجازه حاصل ازماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالـت اداری ضـمن نقـض رأی شـماره 113ـ 29/2/1387 هیأت عمومی، با استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال مصوبه شماره 6741 ـ 12/11/1383 شورای اسلامی شهر مشهد به جهت مذکور صادر و اعلام می‌شود.