رأی شماره ۵۶۳ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص تعلیق وظیفه شهرداری در باب ارسا�

قانون تأسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری‌ایران به شرط واگذاری رایگان قسمتی از اراضی اشخاص، بر خلاف اصل تسلیط و اعتبارحرمت مالکیت مشروع اشخاص است      تاریخ دادنامه: 8/12/1390      شماره دادنامه: 563        کلاسه پرونده: 88/690     مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری     شاکی: آقای احمد اسکندری     موضوع شکایت و خواسته: ابطال بنـد سـوم مصـوبه شمـاره 3/25442/86 مورخ 11/11/1386 شورای اسلامی شهر گرگان     گردش کار: آقای احمد اسکندری به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:     «احتراماً به دلالت سند مالکیت، این جانب مالک پلاک ثبتی 322 فرعی از 127 اصلی بخش دو ثبت گرگان به مساحت 30/3002 متر مربع هستم که ملک بنده در طرح تفصیلی با کاربری فضای سبز معین شده است. از آن جا که متولی فضای سبز شهری شهرداری است، بارها به آن مرجع برای اقدام به خرید و یا پرداخت عوض و غیره مراجعه کرده‌ام مع الوصف شهرداری پاسخ قانع‌کننده‌ای نداده است و بناچار در شعبه 29 دیوان شکایتی مطرح و اعمال ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی مصوب 1367 را از دیوان عدالت اداری درخواست و در نهایت منجر به صدور دادنامه 2616 مورخ 30/11/1387 به سود این جانب شد. سپس برای اجرای دادنامه به شهرداری مراجعه کردم لیکن شهرداری از اجرای دادنامه امتناع ورزیده است و رأی قطعی دیوان بلااقدام باقی مانده است و شهرداری ارسال پرونده این جانب به کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری برای تغییر کاربری را منوط به واگذاری 20% از ملک مذکور به صورت رایگان کرده است و مستند این درخواست خویش را نیز مصوبه شماره 3/25442/86 ـ11/11/1386 اعلام می‌دارد که بنا به دلایل ذیل، این مصوبه خلاف قانون است و تقاضای ابطال آن را از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری دارم.     اول) واگذاری رایگان قسمتی از ملک و یا هبه به شهرداری عقد است که به اعتبار ماده 190 از قانون مدنی در صحت عقود قصد و رضای متعاملین شرط شده است و قصد و رضا به اجبار و اکراه ایجاد نمی‌شود و شورای شهر مجاز به مجبور کردن افراد به انجام معامله نیست.     دوم) الزام افراد بـه فعل بایستی منبعث از قانون باشد و مصوبـه شورای اسلامی شهر گرگان قانونی نیست و حتی مصوبه‌ای قانونی نیز نیست.      سوم) مصوبه معترضٌ‌عنه خلاف اصل تسلیط و رعایت حرمت قانونی و شرعی مالکیت افراد است و ایجاد محدودیت در قلمرو حقوق مالکانه کرده است و از این حیث با توجه به قاعده فقهی تقاضای امعان نظر دارد.     چهارم) مطابق ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک مصوب 1367، چنانچه دستگاه متولی و مجری طرح در مدت زمان مقرر قانونی به خرید و یا توافق با مالک اقدام نکند، مالک از تمام حقوق مالکانه مانند تجدید بنا، اخذ پروانه و غیره برخوردار است و در همین خصوص رأی 169 ـ27/5/1381 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری صادر و ابلاغ شده است که دلالت بر احترام به حقوق مالک دارد متاسفانه شورای اسلامی شهر گرگان با تصویب مصوبه مورد اعتراض دامنه قانون و روح آن را که در جهت حمایت حقوق مالکانه است مورد تهدید و آسیب قرار داده است حال این که شوراهای اسلامی شهر اختیار قانونی برای سلب حقوق مردم را ندارند.     پنجم) آن گونه که مستحضرید تعیین و تغییر کاربری اراضی در طرحهای جامع و تفصیلی شهری مطابق قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری جزء وظایف و اختیارات کمیسیون ماده 5 این قانون است و در مقررات خاص قانون مرقوم الزامی برای افراد به واگذاری رایگان اراضی خویش در زمان تغییر کاربری دیده نمی‌شود.     ششم) قطع‌ نظر از تمام موارد فوق قانونگذار در مواقعی که دستگاهها و موسسات دولتی و عمومی نیاز به اراضی و املاک مردم داشته باشند مبانی و مجاری خاص را تدوین و تصویب کرده است که از جمله قانون نحوه تملک مصوب 1358 شورای انقلاب و قانون نحوه تقویم ابنیه و املاک مورد نیاز شهرداریها و ماده واحده مصوب 1367 (یاد شده) از این دسته مقررات است و مصوبه شورای شهر گرگان خلاف نص صریح این قوانین است.     هفتم) در موارد مشابه چندین فقره رأی هیأت عمومی صادر شده است و اتفاقاً براساس قانون دیوان عدالت اداری، دستگاهها بایستی در تصمیمات خویش این آراء و تصمیمات قضایی را مد نظر قرار دهند تا از ایجاد دور تسلسل جلوگیری شود و جهت استحضار به تعدادی از این آراء وحدت رویه اشاره می‌کند:     الف: رأی شماره 561 ـ 11/10/1384 هیأت عمومی که در مقام ابطال مصوبه 2342/82/5 شورای شهر کرج صادر شده است.     ب: رأی شماره 211ـ 11/4/1385 هیأت عمومی که در مقام ابطال صورت جلسه مورخ 7/6/1380 شورای شهر شیراز صادر شده است.     ج: رأی شماره 354 الی 358 ـ14/11/1380 هیأت عمومی که بخشنامه شماره 79013831ـ80 شهرداری تهران را باطل کرده است.     د: رأی شماره 186ـ30/8/1371 هیأت عمومی در مقام ابطال مصوبه کمیسیون ماده 5 و بخشنامه شهرداری تهران.       هـ : رأی شماره 386ـ 29/10/1381 هیأت عمومی در مقام ابطال دستورالعمل 29531/61 ـ21/6/1375 استانداری همدان.     و: رأی شماره 56 ـ30/2/1380 هیأت عمومی در مقام ابطال قسمتهایی از طرح جامع کرج.     ز: رأی شماره 196ـ 1/6/1379 هیأت عمومی در مقام ابطال بخشنامه استانداری مازندران.     ح: رأی شماره 48ـ 25/2/1378 هیأت عمومی در مقام ابطال دستورالعمل ماده 14 قانون زمین شهری.     ط: رأی شماره 210ـ14/2/1372 هیأت عمومی در مقام ابطال مصوبه طرح جامع شهر تبریز.     ی: رأی شماره 42ـ17/7/1368 هیأت عمومی در مقام ابطال مصوبه استانداری یزد.     بنا به دلایل فوق و این که در استعلامات آن دیوان از شورای نگهبان نیز غیرشرعی بودن الزام افراد به واگذاری رایگان و حق مرغوبیت و امثالهم محرز و مسلم شده است و در تمام آراء وحدت رویه و هیأت عمومی یاد شده در موارد مشابه تصمیمات متولیان امر باطل شده است.لذا از قضات شریف هیأت عمومی درخواست ابطال مصوبه مندرج در ستون خواسته را دارد.»     در پاسخ به شکایت شاکی، رئیس شورای اسلامی شهر گرگان به موجب لایحه شماره 1/38566/88 ـ 9/10/1388 توضیح داده است که:     «اولاً: نه شورای اسلامی و نه شهرداری هرگز تعرض به حقوق حقه و اصل مالکیت مردم نداشته و ندارند. در قضیه مانحن فیه نه شهرداری مانع تصرف و انتفاع از حق مالکی شده است، نه مالی را از تصرفه صاحب آن خارج ساخته و نه تعرض و منکر مالکیت کسی شده، نه متعرض مالکیت و فضای زمین متعلقه مالک شده‌اند. ذکر این نکته را ضروری می‌داند که شهرداری نهادی است مردمی و خدمتگزار مردم، لذا برای اداره شهر گرگان و هزینه‌های شهرنشینی و بهره‌مندی از خدمات عمومی، شهروندان عزیز می‌بایست هزینه‌های مذکور را پرداخت کنند.     ثانیاً: این شورا به استناد ماده 77 قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شورا و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 که مقرر می‌دارد: «شورای اسلامی شهر و دهستان می‌توانند نسبت به وضع عوارض متناسب با تولیدات و درآمدهای اهالی به منظور تامین بخشی از هزینه‌های خدماتی و عمرانی مورد نیاز شهر و روستا طبق آیین‎نامه مصوب هیأت وزیران اقدام نمایند.» و بند 16 ماده 71 قانون مذکور که مقرر داشته است: «وظایف شورای اسلامی شهر به شرح زیر است: ... 16ـ تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود...»، اقدام به تصویب عوارض پیشنهادی شهرداری کرده است و به همین جهت مصوبه مذکور قانونی است و در کلیه موارد مشابه قابل استناد است.لذا با توجه به مراتب معنون صدور حکم به رد شکایت مطرح شده مورد استدعاست.»     هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علی‎البدل شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‎کند. رأی هیأت عمومی ربا توجه به حکم مقرر در ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مبنی براین که دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکتهای دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط تعیین شده یا می‌شود ممنوع است و با وحدت ملاک از آراء هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 48 ـ 25/2/1378، 386ـ 29/10/1381 و 216ـ11/4/1385 تعلیق وظیفه شهرداری در باب ارسال پیشنهاد تغییر کاربری اراضی مردم به کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به شرط واگذاری رایگان قسمتی از اراضی اشخاص، بر خلاف اصل تسلیط و اعتبار حرمت مالکیت مشروع اشخاص است. با توجه به مراتب و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال بند 3 مصوبه شماره 3/25442/86 مورخ 11/11/1388 شورای اسلامی شهر گرگان صادر و اعلام می شود. معاون اول رئیس جمهور ـ پرویز داودی