رأی شماره ۱۸۵۰ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ ۲�

شماره ۹۰/۱۲۰۸                                                                        ۲۸/۱۱/۱۳۹۳ تاریخ دادنامه : ۱۳/۱۱/۱۳۹۳     شماره دادنامه: ۱۸۵۰    کلاسه پرونده : ۹۰/۱۲۰۸ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای محمد محمدی به وکالت از طرف آستان قدس رضوی موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ ۲۰/۱۲/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر مشهد گردش کار : آقای محمد محمدی به وکالت از طرف آستان قدس رضوی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ ۲۰/۱۲/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: « احتراماً، به استحضار می‌رساند شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در بند ۲ مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ۲۰/۱۲/۱۳۸۴ مصوب کرده است «مالکین اراضی محصور تا یک سال فرصت دارنـد برای احداث ساختـمان از شهرداری منطقه مربوطه پروانه اخذ نمایند در غیراین صورت سالانه عوارض معادل ده درصد قیمت منطقه‌بندی دارایی به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد. تبصره ۱ـ ..... تبصره ۲ـ .... مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل غیرقانونی است: ۱ـ مغایرت با اصل تسلیط (الناس مسلطون علی اموالهم): مطابق اصل تسلیط هر شخصی نسبت به مالکیت خود هرگونه انتفاع و بهره‌برداری را دارد منطقاً و عقلاً و عرفاً مالک زمانی در ملک خود تصرف می‌نماید (در شهرها) که از نظر مالی متمکن باشد خصوصاً اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به همین علت در برخی موارد ممکن است مالک بنا به دلایل که بعضاً خارج از حدود اختیار و اراده وی باشد و نتواند انتفاع و بهره‌برداری لازم را ببرد که در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است. علی هذا صرف خالی بودن ملک نمی‌تواند موجبی برای مطالبه عوارض به جهت خالی بودن آن و عدم احداث ساختمان در آن برای شهرداری و شورای شهر باشد. وانگهی بر فرض وجود تمکن مالی نیز افراد در انتفاع و بهره‌برداری از مالکیت خود مخیر و آزاد هستند مگر آن که قانونگذار ضوابط خاص پیش‌بینی کرده باشد که در ما نحن فیه هیچ مورد قانونی وجود ندارد. ۲ـ بر فرض محال که شورای اسلامی بتواند در این خصوص وضع عوارض نماید مطابق تصریح بند ۱۶ ماده ۷۱ و ماده ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵ شورا در وضع عوارض بایستی سیاستهای عمومی دولت که در آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب ۱۳۷۸ تعیین شده است را رعایت نماید. مطابق تبصره ذیل ماده ۱۵ آیین‌نامه مذکور مجموع عوارض وصولی در هر محل در مورد دارایی و ثروت بیش از حداکثر نیم درصد ارزش معاملاتی آن نباید باشد، در حالی که به موجب مصوبه شورای شهر مشهد سالانه معادل ده درصد قیمت منطقه‌بندی دارایی برای اراضی محصور عوارض تعیین شده است. ۳ـ مطابق رأی شماره ۵۵۶ ـ ۱۹/۸/۱۳۸۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای اسلامی شهر تهران بر تجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلااستفاده خالی یا متـروکه به مأخذ ۲۰% قیمت منطقه‌ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک به دلیل مغایرت با مقررات قانونی لغو و ابطال شده است. همان گونه که ملاحظه  می‌فرمایید مصوبه مورد شکایت شورای مشهد نیز مشابه و همانند مصوبه شورای شهر تهران است. با عنایت به مطالب و مستندات فوق ابطال مصوبه فوق‌الذکر شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مورد تقاضاست. » متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است: «به شهرداری مشهد اجازه داده می‌شود به منظور جلوگیری از استفاده نابجا از امکانات و زیرساختهای شهری و ممانعت از بی‌توجهی مالکین در رها نمودن اراضی و همچنین جلوگیری از بروز مشکلات بهداشتی و خدمات مضاعف بابت پاکسازی، از کلیه اراضی رها شده در محدوده خدماتی شهر متعلق به اشخاص حقیقی و حقوقی و سازمانهای دولتی و مؤسسات خصوصی و همچنین ارتش، نیروهای نظامی و انتظامی، مبلغی را به عنوان عوارض به شرح ذیل دریافت نماید: ۱ـ از کلیه اراضی غیرمحصور رها شده در محدوده خدماتی شهر مقدس مشهد سالانه، عوارض معادل p ۴ (قیمت منطقه‌بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد. ۲ ـ مالکین اراضی محصور تا یک سال فرصت دارند برای احداث ساختمان، از شهرداری منطقه مربوطه، پروانه اخذ نمایند، در غیراین صورت سالانه عوارض معادل ۱۰ درصد p (قیمت منطقه‌بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت و به حساب شهرداری واریز گردد. تبصره۱ـ کسانی که از پرداخت عوارض موضوع این مصوبه امتناع نمایند باید در هنگام پرداخت، این عوارض را به نرخ منطقه‌بندی دارایی در زمان پرداخت تسویه نمایند. تبصره۲ـ شهرداری مکلف است پس از شناسایی این گونه اراضی با الصاق دو نوبت اخطار قانونی به فواصل یک ماهه در محل مذکور، به مالک اعلام نماید که در صورت عدم محصـور نمـودن ملـک به استـناد ماده ۱۱۰ قانون شهـرداریها عـوارض فـوق‌الذکر در خصوص پلاک وی پادار خواهد شد. » در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره ۲۴۸/۹۱/۳/ش ـ ۲۶/۱/۱۳۹۱ توضیح داده است که: « با احترام، بازگشت به کلاسه پرونده شماره ۹۰۰۹۹۸۰۹۰۰۰۰۰۱۱۵ـ ۲۵/۱۱/۱۳۹۰ در ارتباط با دادخواست آستان قدس رضوی به وکالت آقای محمد محمدی به خواسته ابطال مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ ۲۰/۱۲/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر مشهد در زمینه اخذ عوارض از کلیه اراضی رها شده در محدوده خدماتی شهر، بدین وسیله در مقام دفاع به شرح ادعا و پاسخگویی به آن می‌پردازد. ۱ـ در پاسخ به ادعای خواهان مبنی بر مغایرت مصوبه صدر الاشاره با اصل تسلیط و الزام مالک به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی صرفاً به موجب حکم قانونی ممکن است، به استحضار می‌رساند برابر ماده ۱۱۰ قانون شهرداری «نسبت به زمین یا بناهای مخروبه و غیرمناسب با وضع محل و یا نیمه تمام واقع در محدوده شهر که در خیابان یا کوچه و یا میدان قرار گرفته و منافی با پاکی و پاکیزگی و زیبایی شهر با موازین شهرسازی باشد، شهرداری با تصویب انجمن شهر می‌تواند به مالک اخطار کند». همچنین با عنایت به ماده ۳۰ قانون مدنی هر مالکی نسبت به مایملک خود حق هر گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثناء کرده باشد. بنابراین حق هر گونه انتفاع و بهره‌برداری که به عنوان حقوق مالکانه در دادخواست به آن استناد شده است، توسط قانون مذکور محدود شده است و با مداقه در متن مصوبه مبحوث عنه و برابر تبصره ۲ مصوبه در صورت عدم اجرای مفاد ماده ۱۱۰ قانون شهرداریها توسط مالکان، عوارض تعیین شده در خصوص پلاک پادار خواهد شد. ۲ـ در پاسخ به ادعای خواهان در بند ۲ دادخواست مبحوث عنه به استحضار می‌رساند عوارض تعیین شده در بند ۲ مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ ۲۰/۱۲/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر مشهد معادل ۱۰ درصد p (قیمت منطقه‌بندی دارایی) به ازای هر مترمربع دریافت می‌شود که این عوارض بسیار کمتر از نیم درصد ارزش معاملاتی (قیمت روز املاک) ذکر شده در تبصره ذیل ماده ۱۵ آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر است. بنابراین ماهیت قیمت منطقه‌ای p (معادل یک هزارم ارزش روز است) با ارزش معاملاتی املاک تفاوت دارد که خواهان به تفاوت آنها توجهی نکرده است. در صورتی که در تبصره ۱۱ ماده ۱۰۰ قانون شهرداری دقیقاً به ارزش معاملاتی ساختمان که وظیفه تهیه آن با شهرداری و تصویب آن با شورای شهر است یکی از دلایل تفاوت قیمت منطقه با ارزش معاملاتی (روز) است. ۳ـ همچنین به استحضار می‌رساند مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ ۲۰/۱۲/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر مشهد بر اساس اختیارات حاصله در بند ۲۰ ماده ۷۱ و رعایت بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی شهر و انتخاب شهرداران مصوب ۱۳۷۵ می‌باشد که طی نامه شماره ۱/۹۱۱۹ـ ۱۲/۱۱/۱۳۸۴ استاندار خراسان رضوی به عنوان نماینده عالی دولت در استان تأیید و طبق ماده ۱۶ آیین‌نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض از ابتدای سال ۱۳۸۵ قابل وصول شده است. ۴ـ در پاسخ به ادعای خواهان مبنی بر استناد به رأی شماره ۵۵۶ ـ ۱۹/۸/۱۳۸۷ هیأت عمومی دیوان عدالت اداری همان گونه که مستحضرید این گونه آراء از مقوله و مصادیق آراء وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نمی‌باشد تا در موارد مشابه لازم‌الاتباع باشد. در خاتمه با عنایت به این که مصوبه صدرالاشاره منطبق با اختیارات حاصله و رعایت مواد قانونی صادر و به تأیید نماینده عالی قوه مجریه رسیده است و اجرای مصوبه سبب حفظ زیبایی سیما و منظر شهری شده است از ریاست و اعضاء درخواست رد دادخواست خواهان را دارم. »   هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند. رأی هیأت عمومی هر چند مطابق بند ۲۶ ماده ۷۱ قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال ۱۳۷۵، از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر، تصویب نرخ خدمات ارائه شده توسط شهرداری و سازمانهای وابسته به آن بـا رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداریها است، امـا نظر به این که تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمت از سوی شهرداری است و در بند۲ مصوبه شماره ۶۱۰۲/۲/ش ـ ۲۰/۱۲/۱۳۸۴ شورای اسلامی شهر مشهد، شـهرداری خدمتی به اراضی محـصور ارائه نمی‌کند تا مجاز به وضع و دریافت عوارض باشد، بنابراین بند ۲ مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می‌شود و به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری  ـ محمدجعفر منتظری