شماره هـ/۹۰/۲۱۵ ۲۴/۱۲/۱۳۹۳ تاریخ دادنامه : ۱۱/۱۲/۱۳۹۳ شماره دادنامه: ۱۹۵۸ کلاسه پرونده : ۹۰/۲۱۵ مرجع رسیدگی: هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری شاکی : آقای ایوب بهادر به وکالت از آقای ایاز احمدی موضوع شکایت و خواسته : ابطال ماده ۴۳ عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلی سال ۱۳۸۹ شورای اسلامی‌شهر اردبیل گردش کار : آقای ایوب بهادر به وکالت از آقای ایاز احمدی به موجب دادخواستی ابطال ماده ۴۳ عوارض ورود به داخل محدوده شهر از تعرفه مصوب عوارض محلی سال ۱۳۸۹ شورای اسلامی‌شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: « احتراماً، شرح دادخواست این است که موکل بنده به دلالت مندرجات فتوکپی مصدق سند عادی که ملک ششدانگ زمین به مساحت ۶۹۱ مترمربع جزء از پلاک ثبتی شماره ۱۲۷ اصلی واقع در بخش ۳ اردبیل بوده که در سال ۱۳۷۴ و قسمتی نیز در سال ۱۳۸۴ محدوده قانونی شهر اردبیل، محدوده شهر اردبیل مقداری افزایش یافته که این افزایش به تصویب وزارت کشور و مسکن و شهرسازی رسیده و شهرداری ابلاغ و با استناد قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده ۱۰۰ قانون شهرداری مالکان کلیه اراضی و املاکی که در محدوده قانونی قرار می‌گیرد قبل از هر اقدام باید از شهرداری مجوز دریافت نمایند که موکل بنده در مورخ ۱۷/۸/۱۳۸۹ به شهرداری مراجعه و پس از بررسیهای مکرر از سوی مأمورین فنی مراتب جهت رسیدگی به تخلفات ساختمانی موضوع به کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری دلالت و کمیسیون مزبور پس از بررسی و اخذ نظریه مأمورین فنی و نظام مهندسی حکم بر ابقاء بنا و پرداخت جریمه مبادرت به اصدار رأی کرده و موکل بنده تمکین به رأی صادر شده و عوارضات متعلقه که بعد از صدور رأی محاسبه و وصول می‌نماید. متأسفانه شهرداری علاوه بر عوارضات فوق مبلغ ۳۷۵/۰۸۴/۱۲۳ ریال به عنوان عوارض ورود به داخل محدوده شهر مستند به ماده ۴۳ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۹ را مطالبه می‌نماید و استناد شهرداری به مصوبه شورای شهر بوده که مصوبه مزبور در ماده ۴۳ که کپی مصوبه به پیوست تقدیم می‌شود. مع هذا اخذ عوارضی غیر از قوانین مزبور و آن هم با تصویب شورای شهر به عنوان عوارض ورود به داخل محدوده شهر و با فرمول خاص اجحاف در حق مردم و مخالف قانون بوده و اخذ عوارض غیر از آن چه که در قانون تجمیع عوارض آمده عوارض ثانوی بوده و وجاهت قانونی نداشته و خارج از حدود و صلاحیت اختیار وظایف قانونی شورا و شهرداری است. با توجه به این که مصوبه مزبور با پیشنهاد شهرداری و با تصویب شورای شهر صورت گرفته و آن هم به دلیل این است که شهرداری بتواند با دریافت وجوهی از مراجعان و صاحبان املاک اقدام نماید. ثانیاً: افزایش محدوده قانونی با توجه به مصوبه کمیسیون ماده ۵ بوده و با درخواست موکل اینجانب صورت نگرفته ثالثاً: در هیچ کجای قانون قید نشده که چنانچه محدوده شهر افزایش پیدا کند و زمینی در داخل محدوده شهر قرار گیرد وجهی به شهرداری پرداخت شود و حتی به طور ضمنی چنین رخصتی به کمیسیون ماده ۵ اعطاء نشده است تا این موضوع به شورای شهر و یا شهرداری تفویض شود. علی هذا با عنایت به این که وضع محظورات قانونی در قبال وجه ولو این که مبالغ دریافت شده برای عمران و آبادانی شهر مورد استفاده قرار گیرد علاوه بر اثرات ناخوشایند اجتماعی و فرهنگی و اقتصادی خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون است و در صورت تحقق چنین مسایلی جایگاه حقوق خود را با تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواهد کرد. رابعاً: با عنایت به وظایف شورای عالی شهرسازی و معماری ایران که در کمیسیون ماده ۵ آن مواد ۲ و ۵ قانون تأسیس شورای مزبور مصوب ۱۳۵۱ تصریح شده است حاوی ایجاد مجوز در مورد تفویض اختیارات این مقامات به اشخاص دیگر از جمله شهرداری و یا شورای شهر نمی‌باشد تا شورا و شهرداری بتواند در این خصوص وجهی به عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت نماید وضع قواعد آمره مبنی بر سلب مالکیت مشروع و قانونی اشخاص از طریق التزام آن به پرداخت وجه یا بلاعوض در مقام تغییر کاربری و ورود به محدوده نمی‌باشد لذا مصوبه شورای شهر مغایر با اصول اساسی و مواد قانون مدنی در باب اعتبار تسلیط اشخاص به اموال خود و لزوم رعایت حقوق آن می‌باشد در ضمن نظریه مورخ ۲۰/۴/۱۳۸۰ فقهای شورای نگهبان خلاف شرع بودن اخذ هرگونه زمین یا وجه در قبال تغییر کاربری طی‌نامه شماره ۱۷۵۶/۲۱/۸۰ ـ ۲۴/۴/۱۳۸۰ را خلاف شرع شناخته و همچنین نظریه‌های شماره ۸۴۰ـ ۱۳/۱/۱۳۷۴ و ۵۶۹ سال ۱۳۷۵ شورای نگهبان وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد که در مانحن‌فیه در چنین موردی، قانونی وجود ندارد. علی هذا با عنایت به موارد مطروحه فوق اخذ هرگونه وجهی در قبال ورود به محدوده خلاف قانون بوده که به هر منظور جلوگیری از تضییع حقوق حقه قانونی موکل، تقاضای ابطال مصوبه مزبور از محضر دیوان مورد تمناست. » متعاقباً وکیل شاکی به موجب لایحه‌ای که به شماره ۵۸۰۰۲۶۵ـ ۲۵/۳/۱۳۹۰ ثبت دفتر اندیکاتور هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری شده توضیح داده است که: «احتراماً، عطف به اخطاریه مورخ ۱۴/۱۲/۱۳۹۰ در پرونده کلاسه ۹۰۰۰۹۵ مطروح در هیأت عمومی‌در خصوص بیان حکم شرعی و اشاره به اصول قانون اساسی و در راستای طرح دعوا مبنی بر ابطال ماده ۴۳ تصویبی از شورای شهر اردبیل موارد ذیل به عرض می‌رساند: اولاً: نظر به این که وصول هرگونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد که در مانحن فیه قانونی برای اعمال ماده ۴۳ و اخذ وجوه از شهروندان وجود ندارد و مصوبه مزبور مغایر با ماده ۲۲ و ۷۰ قانون ثبت و مواد ۳۰، ۳۱، ۲۵، ۳۸، ۱۴۳ و ۱۴۴ و مواد ۲۰۹ و ۲۲ قانون مدنی و مغایر با اصول ۴، ۲۲، ۳۱، ۴۶، ۴۷ و همچنین بند ۱۲ اصول سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی‌است. ثانیاً: نظریه شماره ۵۶۲۱/۲۱/۷۸ـ۱۳/۸/۱۳۷۸ شورای نگهبان که مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی شده و نیز نظریه ۱۷۵۶/۲۱/۸۰ ـ ۲۱/۴/۱۳۸۰ شورای نگهبان نیز مشعر داشته چنانچه صاحبان زمین رأساً متقاضی استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر نباشد گرفتن هرگونه وجه را خلاف شرع دانسته است و این که مسؤولیت قانونی کمیسیون موضوع ماده ۵ قانون تأمین شورای عالی شهرسازی و معماری دیوان بررسی و تصویب طرحهای تفصیلی شهری و تغییرات آنها در محدوده تعریف طرح تفصیلی بوده و کمیسیونهای مربوطه و تنظیم طرح جامع قانوناً حق ندارند مراجعه کنندگان را ملزم به پرداخت وجهی در حق شهرداری نمایند. لذا با توجه به مراتب معنونه و نظر به این که محدوده مورد نظر بدون درخواست مالک (موکل) در محدوده شهر قرار گرفته در این خصوص اخذ وجه مغایر با قانون و مواد اعلامی‌در مارالذکر بوده که با این اوصاف تقاضای تصمیم شایسته و بایسته مورد استدعاست. » متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر می‌باشد: «۱ـ عوارض املاک دایر و بایر وارده به محدوده قانونی شهر برابر طرح تفصیلی در رابطه با اعیانی چنانچه یک ملک در زمان احداث اعیانیهای آن خارج از محدوده قانونی شهر واقع بوده باشد بعد از رسیدگی به تخلفات ساختمانی آن از سوی کمیسیونهای ذی‌صلاح در صورت ابقاء یا بلامانع شناخته شدن طبق ضوابط علاوه بر عوارضات قانونی متعلقه از بابت ورود به محدوده خدماتی شهر ۲۵% ارزش عرصه زمان ورود به محدوده که هر متر آن معادل ۲۵ برابر ارزش منطقه‌ای سال ورود می‌باشد محاسبه و اخذ خواهد شد. در رابطه با اراضی بایر که به محدوده قانونی شهر برابر طرح تفصیلی الحاق گردیده‌اند موقع مراجعه به شهرداری پس از اعمال گذربندی در صورت بلامانع بودن ملک علاوه بر عوارضات متعلقه قانونی از بابت ورود به محدوده خدمات شهری ۲۵% ارزش عرصه زمان ورود به محدوده که هر متر آن معادل ۱۵ برابر ارزش منطقه‌ای سال ورود با رعایت بر جبهه و پشت جبهه محاسبه و وصول خواهد شد. تبصره۱ـ املاک و اراضی که برخلاف طرح تفصیلی ۱۲/۴/۱۳۸۴ و برابر نظریه کمیسیون ماده ۵ به داخل محدوده الحاق می‌گردند ۳۰ برابر ارزش منطقه‌ای بند یک اخذ می‌شود. تبصره۲ـ ماده فوق‌الذکر شامل املاکی که دارای اعیانی به صورت مسکونی مورد بهره برداری قرار می‌گیرند نمی‌باشد (حداکثر برای عرصه‌های ۲۰۰ مترمربع و کمتر). تبصره۳ـ اراضی بایر و مزروعی با هر مساحتی ۵۵% به عنوان سهم خدمات شهری و باغات معادل ۷۰% سهم خدمات شهری اقدام خواهد شد. » در پاسخ به شکایت مذکور، شهرداری اردبیل به موجب لایحه شماره ۶۹۱۶۰/۱۹ـ ۲۵/۴/۱۳۹۰ توضیح داده است که: « احتراماً، عطف به اخطاریه شماره ۹۰۰۰۹۵ـ ۲۸/۳/۱۳۹۰ در خصوص دادخواست تقدیمی‌آقای ایاز احمدی به طرفیت شهرداری اردبیل مبنی بر تقاضای ابطال ماده ۴۳ عوارض ورود به داخل محدوده شهر و تعرفه مصوب عوارض محلی شورای اسلامی‌شهر اردبیل موارد چند در فرجه مقرر جهت استحضار تقدیم می‌دارد. ۱ـ همان گونه که مستحضرید به موجب ماده ۱۰۰ قانون شهرداریها مالکان اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید که در غیر این صورت شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی احداثیهای بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید. لذا در محـدوده ملک قولنامه ای، شاکی بدون پروانه ساخت و اخذ مجوز در سال ۱۳۶۵ اقدام به احداث طبقه اول تجاری به مساحت ۹۰/۹۲ مترمربع و بالکن تجاری به مقدار ۵۰/۴۰ مترمربع کرده که جریان امر به کمیسیون ماده ۱۰۰ ارجاع و مبلغ ۵۵۷۴۰۰۰ ریال جریمه نقدی نسبت به سال احداث در حق متخلف صادر و هزینه عوارضات نیز طبق تعرفه عوارض محلی شورای اسلامی‌شهر نیز اخذ خواهد شد. ۲ ـ با توجه به دادخواست تقدیمی ماضی به کلاسه ۹۰۰۰۹۳ـ۱۴/۲/۱۳۹۰ به طرفیت شورای اسلامی‌شهر اردبیل از ناحیه خواهان پرونده آقای ایاز احمدی به آن هیأت طرح شده و به موجب بند ۱۶ ماده ۷۱ و ۷۷ قانون تشکیلات و وظایف انتخابات شوراهای اسلامی‌وضع هرگونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامی‌شهر است بدین توضیح که شوراها اختیار وضع هرگونه عوارض محلی را دارند لذا مصوب مورد نظر نیز در چهارچوب قانون و در حیطه صـلاحیت مصوبه و سپس به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم‌الاجراء شده است و طرح دعوا متوجه شهرداری اردبیل نمی‌شود. ۳ـ از طرفی طبق بند ۱ ماده ۲۹ آیین‌نامه مالی شهرداریها که یکی از درآمدهای شهرداری ناشی از عوارض عمومی (درآمدهای مستمر) بوده و بر اساس ماده ۳۰ همان آیین‌نامه هر شهرداری دارای تعرفه‌ای خواهد بود که بر اساس ماده ۱ آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض که به شوراهای اسلامی‌شهر اجازه داده می‌شود که با رعایت ضوابط و ترتیبات، عوارض وضع نمایند. ۴ـ بر اساس اصلاحیه ماده ۱۲ قسمت (ب) میزان بهاء خدمات احداث ساختمان غیرمسکونی و ماده ۹ بند ۱ به عنوان عوارض پذیره و نیم طبقه تجاری، سه باب پارکینگ طبق ماده ۱۵ بند ۲ جریمه ماده ۱۰۰ طبق رأی کمیسیون ماده ۱۰۰ شهرداری محاسبه شده است. علی‌ای‌حال با عنایت به موارد معنونه معروضی رد شکایت نامبرده مورد تقاضاست. » هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعـب دیوان تشکیل شد. پـس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می کند. رأی هیأت عمومی به موجب تبصره ۴ ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال ۱۳۶۷ مقرر شده است « در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده‌های مجاز برای قطعه‌بندی و تفکیک و ساختمان‌سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرحهای مصوب توسعه شهری مورد تأیید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایـای ورود به محـدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تأسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا ۲۰% از اراضی آنها را برای تأمین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند .» نظر به این که ضوابط مقرر در تبصره ۴ ماده واحده مذکور در تصویب ماده ۴۳ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۹ شهرداری اردبیل مصوب شورای اسلامی‌شهر اردبیل رعایت نشده است، لذا ماده ۴۳ تعرفه عوارض محلی سال ۱۳۸۹ مصوب شورای اسلامی‌شهر اردبیل به جهت مغایرت با قانون پیش گفته مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود. رئیس هیأت عمومی‌دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری